Cumhurbaşkanının Tek Başına Yaptığı İşlemler

1982 Anayasası’nın 105. maddesinde “Cumhurbaşkanının resen imzaladığı kararlar ve emirler aleyhine Anayasa Mahkemesi dahil yargı mercilerine başvurulamayacağı”, 125. maddesinde de “Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemlerin yargı denetimi dışında olduğu” belirtilmiş ise de belirtilen bu işlemler sayma yoluyla gösterilmemiştir. Bu durumda asıl sorun hangi işlemlerin yargı denetimi dışında olduğunun tespit edilmesidir. Bunu da tespit edebilmek için Cumhurbaşkanı’nın kullanmış olduğu yetkinin niteliğine bakmak gerekmektedir.

Cumhurbaşkanının tarafsız devlet başkanı sıfatından kaynaklanan, başka hiçbir organın katılımı olmadan, doğrudan doğruya, sadece kendi değerlendirmesi ve tercihi doğrultusunda yaptığı işlemler, gerek doktrinde, gerekse yüksek mahkemelerin kararlarında; tek başına yaptığı işlemler olarak tanımlanmaktadır. Buna göre; Cumhurbaşkanının Başbakanı ataması, Yüksek Yargı Organlarına ve Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu’na üye seçmesi, Devlet Denetleme Kurulu üyelerini ve başkanını ataması, Yükseköğretim Kurulu üyeliklerine doğrudan doğruya yaptığı atamalar, kanunları tekrar görüşülmek üzere TBMM’ye iade etmesi, kanunların iptali için Anayasa Mahkemesi’nde dava açması, TBMM’yi gerektiğinde toplantıya çağırması, Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğünde halkoyuna sunması, Devlet Denetleme Kurulu’na inceleme, araştırma ve denetleme yaptırması, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile ilgili olarak Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile yaptığı işlemler, Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler olarak kabul edilmektedir175_.

Nitekim Anayasa Mahkemesi bir kararında, “Cumhurbaşkanına kimi Yüksek Mahkemeler ile Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu üyelerini atama yetkisi verilmesi yürütmenin başı sıfatıyla değil, Devletin başı olması dolayısıyla verilmiştir. Bunların, Cumhurbaşkanı tarafından tek başına kullanılabilecek yetkilerden olduğunda kuşku ve duraksamaya yer bulunmamaktadır” değerlendirmesinde bulunmuştur176. Aynı şekilde Danıştay’ın rektör atamaları ile ilgili istikrar kazanmış kararlarında, “Cumhurbaşkanının başka organ ya da kurumların katkıları sonucu oluşturduğu işlemleri,177_{, Cumhurbaşkanının}

175 _{Tunç-Bilir, s. 33; İşten, s. 83.}

176 _{AYM, E. 1992/37, K. 1993/3137, KT. 27.04.1993.}

177 _{D5D, E. 92/4035, K. 93/3137, KT. 16.05.1993, DD. sy. 89, s. 277; DİDD, E. 94/482, K. 94/619, KT.}

tek başına yaptığı işlemler arasında kabul edilmemiş, Cumhurbaşkanının yargı bağışıklığı sağlanan işlemlerinin “hiçbir organ veya kuruluşun katılımı olmaksızın yaptığı işlemler”178 olduğu belirtilmiştir.

Bununla birlikte Danışma Meclisi tarafından hazırlanan Anayasa tasarısında Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği işlemlerin, Cumhurbaşkanının sorumsuzluğunu düzenleyen maddede tek tek sayıldığı halde sonraki aşamada Milli Güvenlik Konseyi tarafından, “Cumhurbaşkanının tek başına imzalayacağı kararların ayrıca sayılmasında zorunluluk görülmemiştir” gerekçesi ile metinden çıkarılmasıyla konunun doktrinde yoruma muhtaç hale gelerek tartışmalı bir durumun oluştuğu kabul edilmektedir179. Özbudun, “bu tür işlemle karşılaşıldığında öncelikle anayasanın ilgili hükmüne bakılmasının gerekeceğini, hükümde bir açıklık olmaması durumunda ise bu işlemi yaptıran yetkinin niteliğine bakılmasının gerektiğini”180, Eroğul, “Cumhurbaşkanının, devletin başı olması nedeniyle hem yasama, hem yürütme, hem de yargı alanında devletin düzenli işleyişini sağlayacak işler yapmakla görevli olduğu, bu işleri tam bir yansızlıkla ve tüm ulusun çıkarlarını kollayarak yapması gerektiği, kendisi siyasete taraf olamayacağı için siyaseten hesap vermesi de istenemeyeceği, Cumhurbaşkanının yasama ve yargıya ilişkin yetkilerinin ise kural olarak ‘tek imzalı’ işlemler olduğu, bu yetkilerin amacının Cumhurbaşkanının yasama ya da yargı işlerine karışmasını sağlamak olmayıp organların oluşumuna katkıda bulunmak, tıkanmaları açmak ve bunları harekete geçirmek olduğunu”181, Soysal ise; “işlemin tek başına yapılabilecek bir işlem olup olmadığı yönündeki belirsizliği giderecek organın yargı organı olduğunu, bunun, işlemden dolayı başvurulan mahkeme tarafından davanın kabulü aşamasında inceleneceğini” belirtmiştir182.

Cumhurbaşkanının hangi işlemlerinin tek başına yaptığı işlemler olarak kabul edileceğine ilişkin Tanör ve Yüzbaşıoğlu, “Cumhurbaşkanının yürütme alanına ilişkin yetkilerden siyasi sorumluluk gerektiren icrai nitelikteki yetkilerini karşı-imza kuralı ile kullanabileceği, yürütme alanına girmekle birlikte siyasi sorumluluk gerektirmeyen diğer

178 _{D5D, E. 92/3747, K. 93/3178, KT. 16.09.1993.}

179 _{Teziç, Erdoğan, Cumhurbaşkanı’nın Yetkileri ve Sorumsuzluğu, Kamu Hukuku Bülteni, Şubat 1990, sy. 2,}

s. 6.

180 _{Özbudun, s. 287.} 181 _{Eroğul, s. 282.}

yetkilerini ise devletin başı olması sıfatıyla sahip olduğu, yasama ve yargı ile ilgili yetkilerini ise karşı imza kuralı aranmaksızın kullanabileceği” şeklinde yorumda bulunmuşlardır183.

Özet olarak, Cumhurbaşkanına tarafsızlığı ve devletin başı sıfatıyla tanınmış olan yetkilere dayanarak tek başına yaptığı işlemlerin yargı denetiminde olduğu, Cumhurbaşkanının yasama ve yargı alanlarına ilişkin işlemlerinin de tarafsızlığı ve devletin başı sıfatıyla tesis ettiği işlemler kapsamda olduğu açıktır. Yürütme alanına ilişkin işlemlerde ise, bu işlemlere başka organların öneri ya da katılımının olup olmadığının önem arz ettiği, sadece Cumhurbaşkanının iradesi ile ortaya çıkan, baştan sona kendisi tarafından oluşturulan işlemlerin idari yargı denetimi dışında olduğunu kabul etmek gerektiği, başka organ ya da kurumların katkıları ile oluşan, zincir-işlem niteliğinde olup Cumhurbaşkanının iradesi ile sonlanan işlemlerin ise, Cumhurbaşkanınca tek başına yapılan işlemler kapsamında kabul edilmeyip, yargısal denetime tabi tutulmakta olduğu görülmektedir.

Zincir-işlem; idari karar alma sürecinde nihai ve kesin işlemin oluşturulması amacıyla yapılan ve birbirine hukuki bağ ile bağlanmış işlemler zincirine denmektedir. Bu zincirde yer alan halka işlemlerin her biri ayrıca tek yanlılık özelliğini haizdir ve hukuk düzenine katılmış işlemlerdir. Cumhurbaşkanının bu kapsama giren işlemlerinde, zincir-işlem halinde ortaya çıkan idari süreç, Cumhurbaşkanının tasarrufu ile neticelenmektedir. Başka bir anlatımla, çeşitli organların karar ve katkısıyla birbirinin peşi sıra dizilen ve her aşamada bir müstakillik ve bir kesinliği bulunan bu işlemler, Cumhurbaşkanınca yapılan bir işlemle son bulmakta ve hukuk alemine katılmaktadır. Zincirin halkalarını oluşturan işlemler, idari bir davaya konu olabilecek nitelikte bulunduklarından, Cumhurbaşkanının iradesi ile sonlanmaları halinde dahi, önceki bölümleri yargısal denetime tabi olacak, eğer bir hukuka aykırılık var ise bu işlemler iptal edilebilecektir. Önceki işlemlerin iptal edilmesi durumunda, Cumhurbaşkanınca tesis edilen işlem de dayanağını kaybedeceğinden, doğal olarak hükümsüz kalacaktır184. Yukarıda örnek olarak sunduğumuz Danıştay kararlarında, rektör atama işleminin zincir-işlem teorisi ile ele alındığı ve yargı denetimi dışında tutulan Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler kapsamında kabul edilmediği görülmektedir.

Cumhurbaşkanının tek başına yapmış olduğu işlemlerin yargı denetimine kapalı olduğu ve denetim dışı işlemlerin açıkça belirtilmemesinin yargı muafiyeti olan işlemlerin

183 _{Tanör, Bülent – Yüzbaşıoğlu, Necmi, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, Yapı Kredi}

Yayınları, 5. Baskı, İstanbul 2004, s. 324.

kapsamının genişletilmesi ihtimalini taşıdığı açık olduğundan bu tür işlemlerin Anayasa’da tahdidi olarak sayılmasının hukuk devleti ilkesine daha uygun olduğu söylenebilir.