Yasalarda Yeniden Yapılanma Çalışmaları

2003 yılında kamu yönetimi reformu adı altında reform çalışmaları başlatılmış, kimilerine göre yıkıcı sonuçları olabilecek kimilerine göre ise çağımızın kamu yönetiminin ihtiyaçlarını gözeten, sonuçta kamu yönetimini köklü bir biçimde değiştirecek bir program hazırlanmıştır. Bu programlar çerçevesinde; Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdare Kanunları yayınlanmış ve uygulanmaya başlanmıştır.

• Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı: 15.07.2004 de “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun” ismiyle TBMM’ce onaylanıp cumhurbaşkanınca veto edilmiş olsa da yeniden yapılanmanın temelini oluşturan bir metin olmuştur. “Kamu Yönetimi Temel

Kanun Tasarısı” uyarınca kapsamlı bir değişimi hedefleyen bu teşebbüs, önceki

reform çalışmalarından ayrı olarak Saran (2015: 212)’ın da ifade ettiği gibi; kamu yönetimi sisteminin, yerinden yönetim, insan haklarına saygı, tahmin

edilebilirlik, hesap verebilirlik, iştirak, şeffaflık, kaynakların etkin kullanımı ve benzeri kurumların aynı zamanda 21.yüzyılın yönetim düşüncesini oluşturan

“iyi yönetişim” nitelikleri üzerine oluşturulmuştur. Kanunun amacı (T.C.

Başbakanlık, 2003: 95-96); iştirakçi, saydam, hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini temel alan kamu yönetiminin yapılması; kamu hizmetlerinin adil, hızlı, kaliteli, aktif ve verimli şekilde yapılması için merkezî idareyle yerel idarelerin vazife, yetki ve sorumluluklarının modern kamu yönetimi ilke ve uygulamaları açısından belirlenmesi; merkezî idare örgütünün yeniden yapılandırılması ve kamu hizmetlerine ilişkin temel ilke ve esasları tanzim etmektir. Kanun Tasarısında ki amaç maddesinden de anlaşılacağı üzere taslakta Talat Arslan ve Arslan (2011: 80)’ın ifadesiyle “neo-liberal anlayışın izleri” görülmektedir.

• 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Yasası: 10.07.2004 de TBMM tarafından onaylanmış 23.07.2004 de Resmi Gazetede yayınlanarak uygulamaya girmiştir. Kanunun gayesi, büyükşehir belediyesi yönetiminin hukukî pozisyonunu tanzim etmek, hizmetlerin plânlı, programlı, aktif, verimli ve uyumlu yürütülmesi olarak belirtilmektedir. Yeniden yapılanmayı planlamayı öngörerek desteklemektedir.

• 5393 Sayılı Belediye Yasası: 03.07.2005 de TBMM tarafından onaylanmış 13.07.2005 de Resmi Gazetede yayınlanarak uygulamaya geçmiştir. Stratejik planlama ve performans yönetimini ön plana alırken; belediyenin görev ve sorumluluklarını genişletmiştir. Kanunun 76. maddesinde; “Kent meclisi, şehir yaşamında; şehir vizyonunun ve hemşerilik şuurunun geliştirilmesi, şehrin hak ve hukukunun gözetimi, sürdürülebilir kalkınma, çevre bilinci, sosyal yardımlaşma, saydamlık, hesap verebilirlik, katılım ve yerinden yönetim ilkelerini işlerlik kazandırmaya çalışır. Belediyeler kamu kurumu özelliğindeki meslek kuruluşlarının, sendikaların, noterlerin, üniversitelerin, sivil toplum kurumlarının, siyasî partilerin, kamu kurumlarının ve muhtarlarını temsilcileriyle diğer tüm ilgisi olanların katılımıyla oluşan şehir meclisinin etkinliklerinin etkili ve verimli yürütülmesi hakkında yardım sağlar.” ifadeleri kullanılarak katılımcı yönetimden söz edilmektedir.

• 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Yasası: 22.02.2005 de TBMM tarafından onaylanmış 04.03.2005 tarihinde Resmi Gazetede yayımlanarak uygulamaya geçmiştir. Kanunun amacı; İl Özel İdaresinin kuruluşunu, yönetimini, vazife, yetki ve sorumluluklarıyla çalışma usul ve esaslarını düzenlemek olarak belirtilmektedir. Bu düzenleme yeniden yapılanma için önemli bir adım oluşturmaktadır.

Tüm bu kanunlar incelendiğinde yeni kamu yönetimi anlayışının izlerini taşıdığı görülmekte ve Türk kamu yönetiminde yeniden yapılanmaya katkı sağlayan adımlar oldukları anlaşılmaktadır. Yeni kamu yönetimi Türk kamu yönetiminde her ne kadar neoliberalizm etkisinde kamış olsa da piyasa mekanizması ve işletmeci model dikkate alınarak uygulanmaya başlanmıştır. Talat Arslan ve Arslan (2011: 75-76) da bu görüşü destekler nitelikte; Türk kamu yönetiminde gerçekleştirilen idari reform çalışmalarının arka planında yeni sağ ve onun uzantısı (yeni liberalizm, kamu tercihi yaklaşımı) anlayışların ve küreselleşmenin belirleyici bir etkisi olduğunu ifade etmişlerdir. Sonuç olarak; işletmecilik ve esnekliğin temel parametresini oluşturduğu yeni kamu yönetiminin Türk kamu yönetiminde uygulanmaya başlandığı görülmektedir.

Genel olarak birinci bölümde; yeni kamu yönetimi anlayışı ve Türkiye’de ortaya çıkışı incelenmek üzere ele alınmıştır. Postmodernizm, Neo-liberalizm, Yeni Sağ ve İşletme yönetim mantığının kamuda uygulanması girişimlerinin sonucunda ortaya çıkan reform sürecinin meyvesi olan yeni kamu yönetimi anlayışının ilke ve stratejileri ve geleneksel kamu yönetiminden ayrılan özellikleri anlatılmaya çalışılmıştır. ABD’de Ronald Reagan ve İngiltere’de Margaret Thatcher liderliğinde başlayan yeni kamu yönetimi yaklaşımı 1980 sonrasında Türkiye’yi de etkisi altına almıştır. Küreselleşme, neo-liberalizm, Yeni Sağ ve işletme yönetim mantığının kamuda uygulanması girişimlerinin sonucunda ortaya çıkan reform sürecinin meyvesi olan yeni kamu yönetimi Türk kamu sisteminde teori de uygulanmaya başlanmıştır. Ancak ne kadar başarılı olduğu ya da uygulamada teoride olduğu kadar başarılı olup olmadığı tartışma konusudur. İkinci bölümde yeni kamu yönetiminin Türk kamu personel rejimine etkisi ve bu etki sonucu personel yönetimi anlayışından insan kaynakları yönetimi anlayışına geçiş incelenecektir.

BÖLÜM 2: YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞININ TÜRK KAMU

PERSONEL REJİMİNE YANSIMALARI VE PERSONEL

YÖNETİ-MİNDEN İNSAN KAYNAKLARI YÖNETİMİNE GEÇİŞ

Yeni kamu yönetimi düşüncesinin Türk kamu yönetiminde meydana getirdiği değişiklikler şüphesiz personel rejimini etkilemektedir. Bilgi işçiliği, küreselleşme, müşteri merkezli yaklaşımlar personel yönetiminin yerini daha esnek, genel ve stratejik bir yapı olan insan kaynakları yönetimi kavramına bırakmasını sağlamıştır. Bu bölümde yeni anlayışın etkisiyle personel yönetimden insan kaynakları yönetimine geçiş tartışılmıştır.

Türk kamu personel rejimi 1926 yılından 1965 yılına kadar 788 Sayılı Memurin Yasasıyla belirlenmiştir. 1960 yılı Aralık ayında 160 Sayılı kanunla kurulan Devlet Personel Dairesi 1962 yılının Ocak ayından itibaren Aslan (2012: 40)’ın da ifade ettiği gibi personel rejimini geliştirme ile ilgili çalışmalara başlamıştır. Çünkü; 1961 Anayasası sosyal devletin hukuki alanını belirleyerek Şaylan (2000b: 34)’ın ifadeleriyle; “yurttaşların kamuya girme hakkı olduğu, devletin göreve almada vazifenin gerektirdiği niteliklerden başka ayrım gözetemeyeceği, devletin çalışanların insana yakışır yaşaması için önlemler alması gerektiği, adil ücretin sağlanacağı, sendikal ve sosyal güvenlik haklarına ilişkin” düzenlemeler yapmış ve kamu personel rejiminde reformu başlatmıştır.

13.02.1962 tarih ve 6/209 sayılı kararname ile Devlet Personel Dairesinin en kısa zamanda personel rejimi ile ilgili raporunu hazırlaması ve bunun için gerektiği şekilde takviye edilmesi kararlaştırılmış; bunun sonucunda; kamu çalışanları nosyonunda yer alan memurların hizmet koşulları, özellikleri, atanma ve geliştirilmeleri, ilerleme ve yükselmeleri, hakları, ödevleri, yükümlülükleri ve sorumlulukları ile parasal ve sosyal hakları 14.7.1965 yılında 657 sayılı Devlet Memurları Yasasıyla düzenlenmiştir. Kamu personel rejimimizin çatısını oluşturan 657 sayılı Devlet Memurları Yasası Özmen (2016: 30)’in de belirttiği gibi 3 ana ilke üzerinde kurulmuştur: Liyakat, Kariyer ve Sınıflandırma. Liyakat ilkesi; işe başlama ve yükselmelerde, bilgi, yetenek ve eğitim seviyesini temel alan bir ilkedir. Kariyer ilkesi Yılmazöz (2009: 298)’ün de ifade ettiği gibi; memurluğun meslek haline getirilerek çalışanın, hak, yükümlülük, terfi, güvenlik

ve hizmet koşullarını düzenleyen statülerde devamlı çalışarak gelişimi ve idari hiyerarşide ilerleyerek kamu hizmetlerini yürütmesi olarak tanımlanmaktadır. Sınıflandırma ilkesi ise Eryılmaz (2017: 248-257)’ın da belirttiği gibi; kamu görevlilerinin, özellikleri açısından işe alma, ücretlendirme, terfi ve emeklilik benzeri çalışan işleri açısından benzer koşullara tabi tutularak benzer özellikteki hizmet grupları oluşturmak için işlerinin gerektirdiği özelliklere ve sınıflara ayrılmasıdır.

1982 Anayasası da kamu personel rejiminde yeniden yapılanma sürecine katkıda bulunmaya devam etmiş ve memurluğu güvence altına almıştır. 1982 Anayasasının 128. maddesinde; “Devlet ve KİT’lerle kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre uygulamaktan sorumlu oldukları kamu hizmetlerinde gerekli olan asli ve devamlı vazifelerin memurlar ve diğer kamu görevlileri aracılığıyla yapılacağı; memurların ve diğer kamu çalışanlarının özellikleri, atanmaları, vazife ve yetkileri, hak ve yükümlülükleri, maaş ve ek ödenekleriyle diğer özlük işlerinin yasayla düzenleneceği” karara bağlanmıştır. Bu kararla memurlar ve diğer kamu çalışanları Anayasal güvenceye sahip olmuşlardır.

Personel rejimi ile ilgili düzenlemeler için bazı müdahalelerde bulunmak gerekmiş ve hali hazırdaki yapı çözülüp hazırlanan sistemin ilk uygulamalarına kısmi müdahalelerle başlanmıştır. Bu müdahaleleri genel olarak aşağıdaki şekilde sıralamak mümkündür (Şaylan, 2000b: 29):

• Kamuda istihdam, emeklilik ve atama yapılmasını engelleme suretiyle daraltılmıştır.

• Kamu hizmet üretimi, hizmeti özel sektöre gördürme ve şirketleşme yoluyla daraltılmıştır.

• KİT’lerde memurluk sistemi sözleşmeli istihdam ile daraltılmıştır.

• Tüm kamu kesiminde, özellikle de yerel yönetimlerde “geçici işçilik” uygulaması ile istihdam daraltılmıştır.

Kısmi de olsa personel rejiminde düzenlemeler için yapılan bu müdahaleler büyük ölçekli düzenlemelerin temelini atmıştır.

Çalışmanın bu bölümünde birinci bölümde derinlemesine incelenen yeni kamu yönetimi anlayışının Türkiye’de ortaya çıkışının Türk kamu personel rejimine etkisi ve bu etki

sonucu personel yönetiminden insan kaynakları yönetimine geçiş incelenecektir. Geleneksel kamu personel rejiminin varoluşu, sorunları, özellikleri, istihdam türleri ele alınarak yeni kamu yönetimi anlayışının kamu personel rejimine yansımaları analiz edilecektir. Ardından kamuda personel yönetiminden insan kaynakları yönetimi anlayışına geçiş, insan kaynakları yönetiminin ilkeleri, özellikleri, temel kavramları bağlamında ortaya konularak; değişimde yeni kamu yönetimi anlayışının etkisi derinlemesine incelenecektir. Bu bölüm 4 alt bölümden oluşmaktadır. Bu bölümde yeni kamu yönetiminin Türk kamu personel rejimine etkisi ile kamu sektöründe insan kaynakları planlamasına geçilmesinin temelini oluşturan insan kaynakları yönetiminin açıklanması amaçlanmaktadır.