Türk Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma

Türk kamu yönetimi tanımının kapsamına giren (bkz. Özer, 2005:5); halka hizmet etme, kamu çalışanlarını istihdam etme, kamusal etkinlikleri düzenleme ve kamusal politikaları yürütme sürecini kapsamaktadır. Cumhuriyetin ilanından itibaren Weberyan bürokrasi kavramının bir modeli şeklinde teşkilatlanmıştır. Bunu Çevikbaş (2012: 19) da; “Türk kamu yönetimi Osmanlı bürokrasisini teslim almış olsa da, Cumhuriyetin ilanından itibaren devleti yeniden ve tüm yönleriyle biçimlendirip ekonomiyi tekrardan düzenlemeye çalışınca bürokrasinin işlev alanı büyümüş, genişlemiş ve Weberyan modelde teşkilatlanmıştır” şeklinde ifade etmiştir.

Ancak bürokrasi teorisi; yetkilerin en üstte toplanması; kesin ve önceden belirli sonuçlar üretilmesi; örgütsel akılcılığın ileri boyutu ile bireyi otomot hale getirerek gitgide yabancılaşma oluşturması; yaratıcılık, özgürlük, kendini gerçekleştirme gibi insani değerleri tahrip etmesi; tüm olasılıklar kurallaştırılamayacağı için bazı davranış karşılıkları boş kalması ile insanın kendi örgütlenme gücünün kurbanı olabileceği gibi eleştirilerle karşılaşmıştır. Bu çerçevede Türk kamu yönetiminde başarısızlığın

nedenleri arasında Çevik (2012: 187)’in de belirttiği gibi; temelde güçlü ve aşırı merkezi bir devlet, istikrarsız hükümetler, zayıf bir sivil toplum, siyasal yaşamda parti siyasetinin hakimiyeti, çoğulcu grupların varlığı, yukarıdan aşağı yönetim anlayışı, patrimonyal özellikleri ile yasal-ussal bir bürokrasinin varlığı gösterilmektedir.

Bürokrasi teorisine ve Türk kamu yönetimine karşı yöneltilen eleştiriler üzerine yeni kamu yönetiminin teorik arka planı oluşmaya başlamıştır. Türk kamu yönetiminde geleneksel yönetim yapısı ortadan kalkmasa bile; özellikle, örgüt yapılarında, işleyiş yöntemlerinde, kamu hizmeti anlayışlarında, bürokrasi kültüründe ve zihniyet dünyasında köklü değişiklikler olmaktadır. Türk kamu yönetiminde yeniden yapılanmayı lüzumlu kılan 4 temel problem alanı aşağıda sıralanmıştır;

• Stratejik Açık: Stratejik açık problemi yaşayan kurum ve kuruluşlar, gündelik problemler içinde yok olmakta, eğilimleri zamanında ve doğru görememekte, öncelikleri belirleyememekte, amaç ve vizyonlar formüle edememektedir. Dinçer ve Yılmaz (2003: 66) stratejik açık problemi olan kurumun; “değişimi yönetemeyip değişime maruz kalınan bir süreç yaşamakta” olduğunu ifade etmiştir. Bu durumda kendi kararlarını veremeyen, akıntıya kapılan bir örgüt yapısı oluşturmaktadır. Stratejik açık kamu kurumlarında bir yandan verimsizleşme, değişikliklere uyum sağlayamama ve etkisizleşme sonucunu doğurmuş; diğer yandan gelişmiş ülkelerin ülkemiz karşısında rekabette üstünlük sağlamalarına sebep olmuştur.

• Performans Açığı: Performans açıklarının ortaya çıkmasının nedenini Çevik (2012: 189); uzun süreli planlama yapamayıp vatandaşların isteklerine duyarsız kalan kamu yönetiminin sunduğu hizmetlerle vatandaşların beklentilerindeki farklılıkların artması olarak belirtmektedir.

• Mali Açık: Kamu yönetiminde yeniden yapılanma gerekliliğini gösteren en temel unsurlardandır. Kamu kesimindeki bütçelerin açık vermesi, vergi gelirlerinin büyük bir kısmının faiz ödemelerine ayrılması ve vatandaşların kamu hizmetlerinden hoşnutsuzluğu kamu yönetimine olan güveni de yıpratmaktadır.

• Güven Açığı: Kamu görevlilerinin kayırmacılık yapmaması ve vatandaşa eşit davranması konusundaki talep güven açığının temel nedenlerini oluşturmaktadır.

Bu dört temel sorun alanı yönetimde yeniden yapılanma çabalarının temelini oluşturan problemlere kapsamlı bir çerçeve sunmaktadır. Türk kamu yönetimini yeniden yapılanmaya iten nedenler genel olarak aşağıda sıralanmaktadır (Saygılıoğlu ve Arı, 2003: 93-97; Gökçe, 2007: 11; Eryılmaz, 2013: 144):

• Ekonomik koşulların değişimi sebebiyle kamu yönetimlerinin toplumun beklentilerini karşılayamaması,

• Kamu hizmetlerinin yapılmasında esneklik ve değişime mani olan bürokratik uygulama ve kesin hükümlerin varlığı,

• Siyasal ve toplumsal kültürün, yurttaşlık bilincinin ve yönetime katılma talebinin gelişmesi için elverişsizliği,

• Yönetim düşüncesinin içerisinde iletişimsizlik, statükoculuk, değişime direnç ve benzeri davranış/tutumları desteklemesi ve bürokrasi kültürünün yaygınlığı, • Kamu kesiminin dengeli olmayan büyümesinden dolayı kurumsal politika ve

hizmet sunum stratejisi gereksinimlerinin tam olarak karşılanmaması,

• Yasal düzenlemelerin rekabet ortamında yeni strateji ve yaklaşımların geliştirilmesini zorunlu kılması,

• Vatandaşların müşteri olarak daha kaliteli ve nitelikli hizmet sunum beklentileri, • Ülkelerin rekabet yapılarını teknolojik yeniliklerinin değiştirmesi,

• Küreselleşmenin etkisi ile oluşan tehdit ve fırsatlar, • Güven açığının kapatılması,

• Kamu mali yönetimine ilişkin problemlerdir.

• Statüleri farklı olan kamu görevlilerinin kendilerine uygun olmayan işlerde çalıştırılması ve performansa dayalı ücret ve haklarının olmaması iş verimsizliğine yol açmakta ve işteki sulh ortamını kötü yönde etkilemektedir. • Kamu kesiminde personel yönetimi ve kamu hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin

kararlarda politik faktörlerin rolü vardır. Bu durum yönetsel yöntem ve doğru gerekçelere dayandırılmaktadır.

Bunlara ek olarak Dinçer ve Yılmaz (2003: 78)’ın da belirttiği gibi; AB’ye tam üyelik amacı olan Türkiye’nin yönetim yapısına katılmayı amaçladığı toplum standartlarına kavuşma amacı, kamu yönetimi alanında yeniden yapılanma açısından önemli bir değişim faktörüdür. Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması gerekliliğinin temel

nedeninin; gelişen ve değişen dünya karşısında eskimesi ve yetersizliği olduğu da yadsınamaz bir gerçektir.

Türkiye’de yeniden yapılanma uzun zamandır var olan bir kavramdır. 1980’lere kadar gündelik sorunların çözümünü amaçlayan bir yeniden yapılanma söz konusuyken; 1980’den itibaren devletin rolünü sınırlandıran ve özel sektörün yönetim anlayışını kamu kurumlarına uygulayan bir yeniden yapılanma anlayışı hakim hale gelmiştir. 1990’lardan itibaren yeniden yapılanma güçlenmiş ve 2000’lerde ise kamu kesimini içeriden incelemektense kamu yönetimini halkın geneliyle düşünme yaklaşımı egemen olmuştur.

Yeni kamu yönetiminin Sözen (2014: 66)’e göre; “hiyerarşik, çok amaçlı ve büyük bürokrasilerdense sade, özerk ve yatay örgütsel yapıların tercih edilmesi, kamu hizmet sunumunda piyasa ve benzeri sistemlerin daha çok kullanılması, kamu kesimi ve özel kesim arasında sınırların kalkması, kamu ve özel kesim ortaklığıyla metis teşkilatlanmanın gelişmesi” önerileri literatürde genel kabul gören ilkelerdir. Bu kapsamda yeni dönemin reform programlarında Saran (2004: 205)’ın ifadesiyle; “kamu kesimi hizmetlerinde etkinliği, verimliliği, kullanıcıların tatmini ve kalite seviyesinin geliştirilmesini” amaçlayan hedeflerin yer aldığı belirtilmektedir. Dinçer ve Yılmaz (2003:65-73) ise Türk kamu yönetiminde yeniden yapılanmanın; merkezi ünitelerin küçük ve etkili yapı haline getirilerek performans artışı sağlanmasını, yükleri hafifletilen merkezi yapılarda stratejik düşünmenin güçlendirilmesini, kaynak kullanımında stratejik planlarla verimlilikle mali istikrarın sağlanmasını, sivil toplum kuruluşlarının güçlendirilmesi ve halkın yönetime katılımının sağlanmasına benzer faktörlerin gerçekleştirilmesini hedeflediğini belirtmektedir.

Genel olarak Türk kamu yönetimi Saran (2015: 211)’ın da ifade ettiği gibi; 1980’lerden itibaren yaşadığı enflasyon, iç ve dış borçlardan kaynaklanan ekonomik buhranlardan kurtulmak ve Avrupa Birliğine katılmak için IMF, AB ve Dünya Bankasıyla olan ilişkileri, liberal ekonomi siyasalarını kabullenmesini, uluslararası ticaretin önündeki manilerin kaldırılmasını, devletin iktisadi hayattaki rolünün azaltılmasını, özelleştirme siyasalarının uygulanmasını, yerinden yönetim ve yerel yönetimlerin güçlendirilmesini, devletin küçültülmesini, kamu hizmetlerinde etkenlik ve verimliliğin arttırılmasını,

vatandaş odaklılığı, kamu siyasalarının kararlaştırılıp uygulanmasında gönüllü kuruluş ve sivil toplumların rollerinin artırılmasına benzer gelişmeleri hedeflemektedir.

Geleneksel Türk kamu yönetiminde yeniden yapılanma ilkeleri aşağıda ifade edildiği şekilde özetlenmektedir (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 127-135):

• İhtiyaçlara Uygunluk: Geçmiş tecrübelerden faydalanarak yeniden yapılanma için lüzumlu olan gereksinimleri, noksanlıkları görerek yeniden yapılanmanın önündeki manilerin kaldırılmasıyla yeniden yapılanma süreci desteklenebilir. • Çok Ortaklılık ve Katılımcılık: Yönetişim: Değişim süreci, süreçle alakası olan

herkesin teklif, görüş ve eleştirilerine açık bir şekilde uygulanmalıdır.

• Halk Odaklılık: Yeniden yapılanmanın temel amacı halkın daha iyi hizmet alması ve daha iyi yaşam koşullarına sahip olmasıdır.

• Stratejik Yönetime Geçiş: Kuruluş seviyesinde stratejik plan hazırlanmasıyla kuruluşlar misyonlarını ulusal plan ve stratejiler çerçevesinde belirleyerek, siyasa ve önceliklerini ortaya koyabilecek, performans belirtileri geliştirerek başarılarını ölçebilecek hale gelmeleri hedeflenmektedir.

• Performansa Dayalı Oluş: Yeniden yapılanmada çalışanların değerlendirilmesi performansla ilişkili olursa; stratejik plana sahip kurumların uygulamada esneklik faktörü artırılacak ve performansa dayalı bütçe sistemine geçiş altyapısı güçlendirilecektir.

• Denetimde Etkililik: Kamu kurumlarında denetim güçlendirilerek hedeflere ulaşım izlenip değerlendirilmesi sağlanacaktır.

• İnsana Güven ve Etik Kurallar: Yeniden yapılanmadan istenen en önemli çıktı toplumla kamu kurumları arasındaki güven sorununun aşılması olduğu için; reform sürecinde bireysel ve kurumsal çıkarların öne çıkmasının engellenmesi, fırsatçılığa izin verilmemesi ve hedeflerle değişiklikler arasındaki ahenk devamlı denetlenmelidir.

• Hizmetlerin Yürütülmesinde Yerindelik: Yerindelik ilkesinin uygulanması merkezi idarenin günlük işlerle uğraşmadan stratejik konulara yoğunlaşabilmesine olanak tanıyacaktır.