Yönetsel Yapı

Buraya kadar yapılan açıklamalardan Batı ve Doğu arasındaki temel ayrışma noktasının klasik dönemden itibaren gözlemlenen yapısal farklılıklardan kaynaklanmış olduğu tespiti yapılabilir. Bu durum tarihin Doğunun bir takım eksiklikleri üzerinden anlatıldığı oryantalist bir söylemi bize dayatmaktadır. Osmanlı-Türk tarihi açısından değerlendirildiğinde, toplum Batı karşısında durağanlık ve değişmezlikle suçlanmakta fakat olağanüstü bir şekilde işleyen ve platonik devlet yapısı ile övülen ikircikli bir anlatıyla karşımıza çıkmaktadır (Yılmaz, 2012: 123).

Modernleşme süreci ele alındığında Türk yönetim yapısının, tıpkı toplum yapısında olduğu gibi, eski Türk yönetim geleneği ile İslami düşünce geleneğinin etkisi altında şekillenmiş olduğu gerçekliği bizi karşılamaktadır. Bununla birlikte söz konusu yapıya eklemlenen Batılı bir kurumsallaşma süreci de beraberinde işlemektedir. Batılı anlamdaki bu kurumsallaşmanın örüntüleri, yönetim yaklaşımlarının transferine yönelik başlıklar altında detaylandırılacaktır. Burada tarihsel birikimle edinilmiş mevcut yönetim yapısının modernleşme sürecine rağmen devam eden sürekliliğine işaret edilmiştir. Nitekim modern kamu yönetiminin gelişiminin tartışmaya açılması için bu sürecin yarattığı dönüşümün neticelerini öncelikle tarihsel geçmişte aramak ve günümüze kadar yansıyan yönetim geleneğine bakmak gerekmektedir.

Weber tarafından ‘doğu despotizmi’ ve ‘patrimonyal devlet’ ile kavramsallaştırılan doğu toplumlarında merkez-çevre arasındaki ilişkiler, Batıdakinin aksine uzlaşı ortamından uzak, çoklu çatışma grupları arasında gelişmiştir. Weber bu durumu merkez ile onun zayıflığını kollayan çevre (feodal lordlar) arasındaki ilişkiye gönderme yaparak açıklar. Buna göre Doğu toplumlarında çevre, iktidara sahip olma hedefi gütmese de, uygun koşullar altında kendisine ait bir güç alanı oluşturabileceği

kaygısıyla hükümdar tarafından potansiyel bir tehdit olarak algılanır ve baskılanır. Söz konusu durumda merkezi güç ile onun zayıflıklarını kolladığı varsayılan çevre güç (feodal lordlar ya da arazi sahipleri) arasında bir çatışma ortamı doğar (Weber,

2012: 408-409). Hükümdar ise kendi otoritesine karşı oluşabilecek her türlü tehlikeyi

elimine etmek zorundadır. Weber’e göre Batı, merkez ile çevre arasındaki bu

gerilimi (burjuvazi-aristokrasi çatışmasını) modernlik ideolojisiyle çözmüş ve

modern burjuva toplumunu yaratmıştır. Doğu ise her türlü toplumsal etkileşime karşı baskılayıcı bir siyaset gütmüş ve despotik bir egemenlik geleneği yaratmıştır (1999: 19-21). Dolayısıyla Weber (2012: 409-415) bu toplumlarda patrimonyalizmin yaygın bir otorite biçimi olduğunu vurgulamıştır.

Merkez-çevre ayrımını Türk geleneği içinde açıklamaya yönelen Şerif Mardin de bu tabloya kurumsal açıdan çevrenin özerk bir niteliğe sahip olmaması ve merkez-çevre arasındaki gerilimin ise modernleşme sürecinde her an varlığını koruması yönünden açıklama getirmiştir. Mardin’e göre, toplumsal alanda bölünme Batıdakinin aksine sosyal sınıflar arasında değil, merkez ve çevre arasında gerçekleşmiştir. Merkez, devleti bir arada tutmayı başaran bir meşruiyete sahip bürokrasi tarafından temsil edilmektedir. Bu noktada bürokrasi sadece devletin temeli olarak değil, sivil toplumun sahip olmadığı bilgiyle donatılmış nesnel bir varlık olarak görülmektedir. Bu koşullar üzerinden Osmanlı-Türk yönetim yapısının kendine özgüllüğünü vurgulayan Mardin, söz konusu durumu güçlü merkez olgusuyla açıklamaktadır. Batıda feodalite, iktidarın her daim paylaşıldığı bir düşünce yapısını yani çevreyle uzlaşıya açık bir merkez anlayışını oluştururken, doğuda özellikle savaşçı ve tek merkezli düşünce yapısı iktidarın paylaşılmadığı patrimonyal otoriteye yatkın bir merkez anlayışını oluşturmuştur (Mardin, 1990: 40-

42). Söz konusu koşullara devletin ekonomik yapı üzerindeki hâkimiyeti, güç ve

zenginliğin iktidara yakın olmaktan geçmesi ve bu değerin ticaretle uğraşan kesime verilmemesi zemin hazırlamıştır. Sonuç olarak toplumsal düzeyde kendi normlarını

kabul ettirebilecek güce sahip, devletten bağımsız girişimci bir orta sınıf oluşmamış

ve yönetici grup yani asker, sivil, dini bürokrat sınıf ilk kurumsallaşma örüntülerine ters düşecek şekilde siyasal yaklaşımlar benimsemeye yönelmişlerdir.

Nitekim toplumun kaçınılmaz şekilde bürokratlar aracılığıyla modernleştirilmeye çalışıldığı ülkede, bürokrasinin toplum üzerindeki hâkimiyeti de doğal olarak artırmıştır. Modernleşme sürecini yöneten seçkinci bürokrat kesim ile bu sürece direnç gösteren gelenekçi halk kesimi arasındaki karşıtlık her aşamada etkisini göstermiş ve devleti kontrolü altında tutan bürokratların üstünlüklerini korudukları bir değişim zinciri ortaya çıkarmıştır. Böylece diğer ülkelerin Batılı ülkeler tarafından üretilen ve evrenselleştirilen ilkeler çerçevesinde gelişim gösterebileceği düşüncesine dayalı modernleşme süreci, ülke içinde de merkez/devlet tarafından çevre/halka dayatılan bir gelişimin ürünü olarak kamu yönetimine yansımıştır.

Bu bağlamda bürokrasi tarihsel açıdan hem siyasal hayatta hem de modernleşme sürecinde aktif roller üstlenmiş, sadece uygulayıcı bir misyona değil siyasal çıkarları da savunan bir misyona sahip olmuştur. Bürokratlar modern kurumların örüntülerine uygun roller benimsemeyip, yönetim geleneğinin bir parçası olarak, normatif yönden gelişim eksikliği göstermişlerdir. Böylece Heper’in deyimiyle Türk kamu yönetiminin gelişimi her daim kendine özgü bir yapıya sahip olmuştur (Heper, 1974). Çünkü Batıda modern kamu yönetimini doğuran yapısal değişimler Türkiye’de kendiliğinden ortaya çıkmamış, Batılı toplumlardaki kurucu

unsurlar bürokrasi aracılığıyla oluşturulmaya çalışılmıştır. Yani biçimsel olarak

modern bir kurumsallaşma yaratılırken özsel olarak bu modernlik sağlanamamış ve patrimonyal Osmanlı bürokrasisi günümüzde de sürekliliğini korumuştur.

Nitekim yeni kurulan Cumhuriyetin katı, merkeziyetçi ve halka uzak yönetim

yapısını çoğunlukla Osmanlı bürokrasi geleneğine borçlu olduğu ifade edilmektedir. Batılı fikirlere açık, laik ve ulusçuluk misyonu altında hareket eden bir değişim çizgisi içinde kalınmaya çalışılırken, diğer yandan patrimonyal geleneğin de izleri taşınmıştır. Nitekim devletin yarı kutsal bir varlık olarak algılanmasına devam edilmiş bürokratlar ise kendilerini devletin temel direği olarak kabul ettirmişlerdir (Şavkılı ve Aydın, 2013: 83). Bu durum tek partili dönemde de varlığını korumuş, bürokrasi devletin temsilcisi olan tek kitle partisi Cumhuriyet Halk Partisi (CHP) ile özdeşleşmiştir. Tek partili dönemi sona erdiren ilk seçimlerde bürokrasi, kısmen eski

gücünü kaybetmiş olsa da, kamu yönetiminde ortaya çıkan değişimlerin yürütülmesinde her daim önemli roller üstlenmiştir.

Bürokrasinin yönetimdeki ağırlığı çoğu kaynakta da savunulduğu üzere güçlü merkez geleneğinin bir yansıması olarak algılanmalıdır. Günümüze kadar yapılan birçok düzenlemede bu geleneğin aşılmaya çalışıldığı görülecektir. Özellikle 1980’li yıllardan sonra uluslararası konjonktürün de etkisiyle gerçekleştirilmeye çalışılan yerelleşme, özelleştirme ve serbestleşme politikaları bu misyon altında şekillenmiştir. Fakat reform denemelerine rağmen sistemin her defasında kendi tarihsel gerçekliğini yeniden ürettiği kaydedilmiştir. Bu sorunun ise özellikle Türk kamu yönetiminin evrensel paradigmalar çerçevesinde sorgusuz şekillenişi ve çoğunlukla mevcut yapı ile aktarılan yapı arasındaki ikilemde kendine yer bulamayışından kaynaklı olduğu ifade edilmelidir.