Türk Kamu Yönetimine Klasik Kamu Yönetimi Anlayışının Transferi

Batının giderek artan genişlemesinin belki de en karakteristik işareti, Batı bürokrasisinin periferik dünya tarafından ithal edilmesidir (Souza, 1978: 163-164). Bu süreçte klasik kamu yönetimi anlayışı, çevre ülkelerin ve dolayısıyla Türkiye’nin idari yapısını kurumsallaştıran en önemli argüman olmuştur. Böylece modernizasyon sürecinde ulus devletlerin ardından kamu yönetimi anlayışının inşası da bilinçli bir yapılanma sürecinin parçasını oluşturmuştur. Bu yapılanma klasik kamu yönetimi

anlayışının salt teknik hususlarına yönelmenin ötesinde, yaslandığı düşünsel duruş noktasında yönelmeyi gerekli kılmaktadır.

Daha önceki bölümlerde modern yönetim düşüncesinin temel aldığı Weber, Wilson ve Taylor’un klasik yönetim yaklaşımlarına ve pozitivist paradigmaya yer verilmiştir. Klasik yaklaşımların Batıyı tamamen idealize eden pozitivizmin etkisiyle toplumlara aynı çizgide ilerleme fikrini aşıladığı görülmektedir. Tek yönlü ve hegemonik bir çizgiye sahip olan bu ilerleme fikrinin Batı dışı dünyadaki yansıması da sahip olunan bilgi birikimi ve geleneklerin yok sayılmasını, (Güler, 1994: 5–8) yönetim olgusunda ise tarihsel bilinçle olan bağın bir kenara bırakılmasını salık vermektedir. Bununla birlikte ilk bölümde değinildiği üzere modern yönetim düşüncesinin tarihsel açıdan kapitalist gelişim aşamasının bir ürünü olarak ortaya çıktığı görülmektedir. Söz konusu aşama kendine has ekonomik, siyasal ve toplumsal örgütleme biçimlerine sahip olup, kendi karakteristiğini küresele de aktarmaya

yönelmektedir. Bu başlık altında ise kamu yönetimi disiplininin sahip olduğu en

önemli sorunlardan bir tanesi olan ve küresele yansıyan hegemonik yapısının kültürel göreceliliği yok sayarak diğer ülkeler tarafından doğrudan transfer edilmesi tartışmaya açılmaktadır. Böylece başka bir dünyanın gerçekliğini yansıtan yönetim yaklaşımlarının, transfer edildiği ülkenin yapısal gerçekliği ile nasıl bir uygulama bulduğu düşünsel zeminde ele alınmış olacaktır.

Türkiye’de kamu yönetimi disiplininin ortaya çıkış koşulları değerlendirildiğinde, disiplinin daha çok normatif bir yol göstericilikle dışa bağımlı bir gelişim gösterdiği ve salt yönetim teknolojisinin ithali biçiminde ilerlediği görülebilir. Yani genel bir ifadeyle kamu yönetimi disiplini başka bir dünyanın gerçekliği üzerine inşa edilmeye çalışılmıştır. Batılı ülkelerde sanayileşme süreci modern ulus devletler ile bürokratik mekanizmaları kendiliğinden ortaya çıkarırken, Batı dışı dünyadaki bürokrasiler sanayileşme gerçekliğinin bir ürünü olarak değil, onun taşıyıcısı olarak Batılı ülkelerden transfer edilmek kaydıyla ortaya çıkmışlardır. Bu nedenle Türkiye ve onun gibi çevre ülkelerde bürokratik aygıt sadece kamusal görevleri yerine getirme misyonuna sahip olmamış, kalkınma ve modernleşmeyi de aynı anda yürütmeye çalışmakla sorumlu tutulmuşlardır (Yayman, 2005: 26).

Böylece kamu yönetimi, alanında hem reform yapılan hem de reformların idamesini sağlayan örgütlerin genel bir ifadesi olarak şekillenmiştir.

Bu kapsamda Türkiye’de kamu yönetimi disiplininin organik bir gelişim

sürecinin ürünü olmadığını söylemek mümkündür. Kamu yönetimi bağımsız ve yerli modellerle gelişim göstermediği için ise ülkenin kendi koşullarına uygun bir çözümleyiciliğe de sahip değildir (Altunok, 2012: 70). Mal ve hizmet sunumunda

verimlilik ve etkinlik esaslı çalışmak gibi klasik yönetim yaklaşımlarının temel

unsurları bürokrasi için ikincil önemdedir. Özellikle Cumhuriyetin kuruluşuyla birlikte toplumun sanayileşerek kalkınması için alınan önlemler, bürokrasiye reformların taşıyıcısı olma misyonunu yüklemiştir. Böylece bürokrasi birbiriyle bağlantılı bir süreç olarak görülen modernleşme, batılılaşma ve ekonomik kalkınma gibi gelişmelerin öncüsüolmuştur.

1929 yılı krizi, modern yönetim düşüncesine ilişkin reform pratiklerinin dünya geneline aktarılması için uygun bir zemin oluşturmuştur. Söz konusu kriz,

idari alanda köklü değişiklikler yapılmadan kalkınma sorununun

çözülemeyeceğinden hareketle rasyonel biçimde örgütlenmiş bir idarenin etkin bir araç olarak kullanılması gerektiği fikrini ön plana çıkarmıştır (Yayman, 2005: 36). Dünya kapitalizminin girmiş olduğu bu bunalım dönemi, öncelikle devlete yeni roller yükleyen müdahaleci devlet anlayışını gündeme getirmiştir. Bu dönemde çoğu ülkenin, ekonomik bağlamda refahı sağlamak ve sosyal amaçları gerçekleştirmek için ulusalcı bir misyona sahip olması müdahaleci devlet anlayışının benimsenmesini de kolaylaştırmıştır. Özellikle klasik kamu yönetiminin bilimsel bir takım ilkeler doğrultusunda dikte ettiği düzenlemelerin Batı dışı dünyaya aktarımı, söz konusu hedeflerin gerçekleştirilmesi bağlamında bir araç olarak görülmüştür. Bununla birlikte uygun bir kurumsal yapılanmanın bulunmadığı ülkelerde bu düzenlemeler, bürokratik yapıların olması gerektiğinden çok daha katı ve hiyerarşik hizmet şartlarına sahip olmasına neden olmuştur (Hughes, 2014: 518). Bireyi mutlak biçimde devlete bağımlı kılan ve toplumun ise yukarıdan aşağıya örgütlenmesini sağlayan bu gelişme, bürokrasinin toplumdaki en örgütlü yapı haline gelmesine neden olmuştur. Öyle ki söz konusu model Batı dışı dünyada, devletin gerekli müdahaleleri yapabilmesi için iradeci ve aynı zamanda otoriter bir ulus devlet

ekseninde örgütlenmesi gerektiği fikrini ön plana çıkarmıştır. Bu bağlamda bürokrasi toplumda birçok ekonomik ve toplumsal işlevi yerine getirmiş, siyasi iktidar ile ilişkileri de Batılı örneklerinden farklı olmuştur.

Türk kamu yönetimini de Batılı örneklerinden ayıran en önemli özelliklerden bir tanesi, siyaset ile bürokrasinin bu ilişkisinden kaynaklanmaktadır. Wilsoncu

yönetim-siyaset ayrılığı ilkesinin yerleşmemiş olması, klasik yaklaşımların pratiğe

aktarılması açısından önemli bir sorun teşkil etmiştir. Nitekim bu yaklaşımlar Wilson’un kamu yönetimini ayrı bir iş alanı olarak incelediği Amerikan pragmatizmi altında şekillenmiştir (Yalçın, 2010: 5). Tarihsel açıdan ise Türk kamu yönetimi Osmanlı devletinden de kendi imkânlarını geliştirmek için siyasallaşan bir bürokratik yönetim geleneğini devralmıştır. Yani yapısal açıdan Türk kamu yönetimi idare ile siyasetin iç içe girdiği, bürokrasi ile siyaset arasında fonksiyonel bir ayrımın bulunmadığı şekle sahiptir. Cumhuriyetin ilk yıllarında bu yapısal niteliğin yansımasını en iyi ‘bürokrasinin partisi’ olarak da anılan CHP ile görmek mümkündür (Dursun ve Al, 1998: 156). Özellikle gerçekleştirilen devrimlerin yürütülmesi sürecinde parti, kamu bürokrasisiyle özdeş bir kurumsal yapı olarak faaliyet göstermiştir. Söz konusu koşullarda siyaset bürokratik aygıt ile bir bütünlük kazanmış, yönetsel kadrolarda siyasal bağlılık ve sadakat liyakatin önüne geçmiştir.

Bu bağlamda bürokrasi sadece yasaların uygulayıcısı olmakla kalmamış, yasaların yapılması sürecinde de aktif roller üstlenmiştir. Söz konusu koşulların oluşmasında etkili olan bir diğer unsur da Türk kamu yönetiminin başlangıçta daha çok ‘devlet nasıl kurtulur?’ sorunsalı etrafında şekillenmesi ve uğraş alanını da bu doğrultuda şekillendirmiş olmasından kaynaklanmaktadır. Bu bağlamda, bürokrasi için reformların etkin şekilde yürütülmesi hükümet işlerini verimli şekilde yürütmekten daha önemli hale gelmiştir (Heper, 1974: 65). Dolayısıyla verimlilik

hedefi Türk kamu bürokrasisinin arka planında yer almıştır.

Batı bürokrasisinin kurumsallaşma örüntüsüyle arasında var olan bu ayrım Türkiye’de toplumsal yapının kurucu unsurlarından birisi olan kültürel yapıyla da açıklanabilir. Nitekim Türk kültürüne göre devlet, aşkın bir güç olarak kabul edilmiş ve devlet dışı unsurlar ise tamamen dışlanmıştır. Kısacası Türk kültürünün zihniyet yapısı devlet dışı alana kontrol dışı bir alan olarak şüpheyle yaklaşmıştır (Durdu,

2018: 78). Bu nedenle Osmanlı-Türk toplumunda başlangıçtaki yarı feodal yapı devletten özgür kendi girişimci orta sınıfını yaratamamış ve değişimi özendiren etken daha çok bürokrasi olmuştur. Fakat söz konusu değişim yine yapısal farklılıklardan dolayı salt teknik unsurlar çerçevesinde gerçekleşmiş, bu süreç beraberinde zihinsel bir dönüşümü getirmemiştir. Sonuç olarak Türkiye’de toplumsal yapının inşa ettiği zihniyet, modern zihniyetin yapısında var olan Aydınlanma değerleriyle bütünleşmemiştir.

Klasik yaklaşımlara egemen olan en önemli Aydınlanma değeri sekülerleşmedir. Sekülerleşme, Batıda akıl ve bilimi toplum hayatının merkezine koyarken günlük hayatta da dinin belirleyiciliğini azaltmıştır. Sekülerleşme ve rasyonalitenin doğal bir süreç olarak geliştiği bu toplumlarda dini inanç ve değerlerin artık devrini kapattığı inancı gelişmiştir (Şan, 2012: 5). Bu inanç yapısı piyasa ve yükselen burjuvazi ile toplumsal bilinç arasında yeni bir meşruiyet ilişkisi kurarak modern ulus devletin kültürel-ideolojik altyapısını oluşturmuştur. İnsanların dünyasında herhangi bir mutlak düşüncenin ya da inancın temsil edilme olanağını yitirmesi ile birlikte ise piyasa koşullarının değişkenliğine uyum sağlayarak bir pazar modelini içselleştirebilmelerinin önü açılmıştır (Koçal, 2012: 111-112). Pozitivizmin bir yansıması olan bu yaklaşımın Türkiye’deki ilerleyişi ise laiklik çerçevesinde gerçekleşmiştir. Laiklik, Batılı toplumlar için demokrasinin işleyişini sağlayan bir ilke olarak kabul edilirken, Türkiye’de yeni bir uygarlığa yani modernliğe geçişte yeni yaşam tarzının öğretilmesini sağlayan araçsal bir vazife görmüştür. Bu doğrultuda laik dünya düzenine geçiş batılılaşmayla özdeş bir süreci ifade etmiştir (Şan, 2012: 6). Bu noktada Türk toplum yapısının merkezinde yer alan kurucu unsurlardan dini inanç sistemi göz ardı edilmiştir. Daha önce de belirtildiği gibi dini inançlar toplumsal düzeyde kuvvetli bir zihniyet inşa etmiştir (Durdu, 2018: 79). Bu kapsamda laiklik fikri Türk yönetim yapısına ancak yöneticilerin dayatmaları eşliğinde eklemlenmeye çalışılmıştır. Osmanlı döneminden başlayan modernleşme çabalarının Türkiye Cumhuriyeti’ne yansıyan en önemli kolu da yönetici elitin temsil ettiği laik dünya düzeninin gelenekselci halka aktarılmasıdır. Özellikle İttihatçılık üzerinden gelişen pozitivizm Cumhuriyet dönemindeki politikalara önemli ölçüde yansımış ve dini inanış bu paradigma doğrultusunda tekrar yorumlanmıştır. Fakat bu

yorum Avrupa örneğinde olduğu gibi din ve devlet işlerinin birbirinden ayrılması (sekülerleşme) şeklinde değil, geleneksel inancın aydın kesim eliyle piyasanın

gereklerine göre yeniden yapılandırılması yani kapitalist modele eklemlenme

süreciyle uyumlu hale getirilmesi şeklinde gerçekleşmiştir. Örneğin iyi mümin yerine iyi vatandaş rolünün önerilmesi, dinin ulusallaştırılması ve dünyevileştirilmesi inanç

sistemine yüklenen yeni işlevler olarak ifade edilebilir (Koçal, 2012: 11-12, 20).

Tanzimat’la birlikte başlayan bu geleneksel çerçeveden sapma, toplumsal

düzeyde Küçükömer’in (2012: 21-25) deyimiyle ‘batıcı-laik bürokratlar’ ve ‘doğucu-

İslâmcı halk’, Mardin’in (2006) deyimiyle ise ‘merkez-çevre’ ayrımını derinleştirmiştir. Bu ayrım aynı zamanda yeni olana eğilimli modernliğin yapısal özellikleriyle değişmezlik üzerine kurulu Türk toplumunun yapısal özelliklerinin karşılaşmasını da simgelemektedir. Modernleşme süreci evrensellik iddiası üzerine kurulu evren anlayışını toplumsal pratiklere aktarırken, sabit bir dünya anlayışına dayalı yapı dönüşüme zorlanmış olmaktadır. Böylece mevcut toplumsal yapıya uyarlanmaksızın transfer edilen başka bir dünyanın gerçekliği düalist bir görünüme yol açmış bulunmaktadır.

II. Dünya Savaşı sonrası dönem kamu yönetimi disiplininin bu yöndeki gelişimini anlamak açısından önemli bir dönüm noktası olarak kabul edilebilir. Türk kamu yönetiminin Anglosakson pragmatizmi altında yeniden şekillendiği bu dönemde ülke, halkın dini istekleri karşısında ılımlı bir siyaset izlemeyi öngören, serbest ticaret ve girişimi destekleyen, kırsal kesimin desteğini alan bir liberal-

muhafazakâr partiyle (Demokrat Parti-DP)çok partili hayata geçiş yapmıştır. Bu

dönemde önceki döneme hâkim olan parti-bürokrasi yakınlaşması anlayışından

vazgeçilmiş ve parti-devlet bütünleşmesi yaşanmıştır. Bu durum ise bürokrasinin eski gücünün kırılmasında önemli rol oynamıştır. Öyle ki artık partiye egemen olan bürokrasiden değil, bürokrasiye egemen olan bir partiden bahsedilmeye başlanmıştır (Heper, 2006: 137-138).

Dolayısıyla çok partili dönemin ilk yıllarında ülkede bir özgürlük ortamı oluşmuştur. Katı bir görünümü olan devlet-toplum ilişkilerinde bir takım yumuşamalar gerçekleşmiştir. Ekonomik alanda ise 150 yıllık geçmişe sahip kapitalistleşme sürecinde önemli adımlar atılmıştır. Daha önce izlenen kapalı,

korumacı ve ithal ikameci politikalar yerini ithalatı serbestleştiren liberal politikalara bırakmıştır. Fakat bu dönem aynı zamanda dış borçların kronikleşmeye ve yabancı sermaye yatırımları ile ayakta duran bir ekonomik yapının yerleşmeye başlaması için de bir dönüm noktası olarak görülmektedir (Boratav, 1989: 73-74). Dünya

ekonomisiyle eklemlenme süreci iktisadi alanda serbestleşme, özel girişimin

arttırılması ve ekonomiye müdahalenin azaltılması gibi hedefler belirlenmiş olsa da devletin ekonomide rant oluşturma gücü azalmak bir yana daha çok artmaya başlamıştır (Zürcher, 2013: 315-316). Ekonomik alanda rant sağlama işini devletin üstlenmesi toplumsal gruplara yönelik popülist uygulamalara yol açmıştır. Sonuç olarak çok partili hayatın ilk yıllarında kısmen kırılmalar yaşanmış olsa da Osmanlı mirası olan otoriter zihniyet bir süre sonra tekrar etkisini göstermeye başlamıştır.

Bu zihniyet daha önce tanınmamış bireysel hakların 1961 Anayasasıyla güvence altına alındığı özgürlükçü bir ortamda dahi sürekliliğini korumuştur. Öyle ki topluma sağlanan hak ve özgürlüklere rağmen politik kararlar tek merkezden alınmaya devam etmiş ve bu nedenle yaratılan özgürlük ortamının beklentilerini karşılayabilecek bir yönetim oluşturulamamıştır. Konuya yönelik olarak 1960’lı yıllardan sonra yerelleşmeyi önceleyen politikaların sonuçları örnek olarak verilebilir. Bu dönemde kentleşmenin hızlanması ve buna bağlı olarak altyapı, ulaşım, çevre gibi birçok sorunun artması yerel yönetimlere duyulan gereksinimi arttırmış, belediyelere iktisadi ve sosyal gelişmeye yönelik yeni işlevler yüklenmiştir. Halkla olan bağı da merkezi yönetimden daha güçlü olan yerel yönetimlerde bu yüzden seçimler 1960’lı yıllar boyunca siyasal etkilerden uzak daha çok belediye başkanlarının bireysel etkileri doğrultusunda gerçekleşmiştir. Fakat 1970’lerden sonra siyasal kadrolar giderek belediye yönetimlerine geçmeye başlamış ve böylece seçimlerde siyasi görüşler tekrar ön plana çıkmaya başlamıştır (Görmez, 2000: 84- 85). Bu durum iktidarla aynı görüşü paylaşan ve paylaşmayan belediyeler arasında sunulan hizmeti doğrudan etkileyici bir faktör olmuş ve toplumsal düzeyde ise

siyasallaşmayı doğurmuştur.

Dolayısıyla Türk kamu yönetimi modernleşme sürecinde pek çok değişime uğramış olsa da bürokratik, merkeziyetçi, devletçi ve gelenekçi nitelik arz eden yapısal özelliklerini muhafaza etmiştir. Bu doğrultuda ise 1980'li yıllara kadar devlet

ile toplum ilişkileri her daim katı bir hiyerarşik düzen içinde gelişim göstermiştir. 1980’li yıllardan sonra ise söz konusu düzenin kamu yönetiminde yarattığı hantal yapılar yavaş yavaş eleştirilmeye başlanmıştır. Mevcut bürokratik zihniyet, yönetim-

siyaset ayrımının sağlanamamış olması başta olmak üzere yetki-sorumluluk

dengesinin bozulması, yönetimin öncü olmak yerine değişimin önünü tıkaması ve karar alma süreçlerinin yavaş işlemesi gibi nedenlerle tartışmaya açılmıştır (DPT,

2003: 3). Bu durum Batı modernleşmesinin tüm dünyaya dayattığı ve ‘en iyi tek yol’

düşüncesinin yaslandığı pozitivist paradigmanın da sarsılması anlamına gelmektedir.

3.2.3. Türk Kamu Yönetiminde Modernizasyon Sürecine Yönelik