Merkezi devlet yapısının oluştuğu günden bu güne kadar ülke üzerindeki bütün kamusal hizmetlerin bütünlük içinde karşılanması için üç klasik yönetim ilkesi veya örgütlenme şeklinden yararlanılmaktadır. Yetki genişliği, merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkeleri, belirtilen üç klasik yönetim ilkesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Ülke içerisindeki örgütlenme şekli, bu ilkelerin sadece bir tanesi dikkate alınarak oluşturulmaktadır. Ülke içerisindeki bu örgütlenme, ülkelerin tarihsel süreçte sosyo-ekonomik yapı ile içerisinde bulundukları konjüktürel yapının tahakkümü altında şekil alan ve bu ilkelerin farklı oranlardaki bileşimlerini taşıyan bir özelliğe sahiptir denilebilir. Gerçekleşen bu süreç ile birlikte kimi ülkelerde yerinden yönetim üzerinde ağırlıklı olarak durulmakta, kimilerinde ise merkezi yönetimin öne çıkarıldığı bir yönetim yapısı ortaya çıkmaktadır.56 Merkezi devlet yapısında idarenin bütünlüğünün sağlanması için klasik yönetim ilkelerinden yararlanıldığında konjüktürel çerçevede ülkelerin kendi içerisinde bütünlük sağladıkları görülmektedir.
55 Dinçer ve Yılmaz, a.g.e., madde 1. 56 Tekeli, a.g.e., s. 17.
2.3.1. Merkezden Yönetim İlkesi
Merkezi yönetim, ilkesel olarak idarenin topluma sunduğu hizmetlerin tekelden yani devlet merkezi tarafından yürütülmesi demektir. Merkezi idarede kamusal hizmetlere ilişkin karar alınması ve uygulanabilmesi tek merkezden yapılmaktadır. Belirtilen bu ilkede yasaların uygulanabilmesinde ve hizmetlerin sunumunda tekliğin esas alınması ve kamusal örgütlenmelerin işleyişinin yanında, hizmetlerin sunumunda homojenlik benimsenmektedir. Merkezden yönetim anlamsal olarak devlet tüzel kişiliğinin içerisinde karar alınması, emir verilmesi ve uygulanabilme yetkisinin tek elde yani merkezde toplanması anlamını taşımaktadır.57
Merkezi yönetim; devletin ülke içerisinde kamusal hizmetlerin tek elde, yani bir devlet tüzel kişiliğinde toplanabilmesi durumuna merkezi yönetim ilkesi adı verilmektedir. Yerinden yönetim kavramı ise kamusal hizmetlerin belirli bölümlerinin devlet dışında diğer kamu örgütlenmeleri tarafından yürütülmesi demektir.58
Merkezi yönetim sisteminin benimsendiği devletlerde, kamusal hizmetlerin sayıları belli olan merkez birimlerinin yetkileri tarafından koordine edilip yürütülmeye çalışılmaktadır. Merkezi yapıda yer alan görevlilerin belirli sayıda olması devletin genelinde kamusal hizmetlerin sağlanabilmesinin zorlaştığı bunların haricinde ülke genelinde yaygın olan idari bir teşkilata da ihtiyacın olduğuna dikkat edilmesi gerekmektedir. Dolayısı ile meydana merkezden yönetimin görevlerini icra eden başkent yapılanması ve bu yapılanmanın genelinde koordine olmuş taşra örgütlenmesi çıkmaktadır.59 Merkezi devlet sisteminde idari yapı ve kurumlardaki teşkilat yapılanması sınırlı tutulmaktadır. Bu nedenle kamusal hizmetler de aksaklıkların ortaya çıktığı görülmektedir. Devlet tüzel kişiliğinde toplanan yetki sorumluluğu sosyal hayatın ve demokratikleşme ortamının gelişmesine engel olmaktadır.
2.3.2. Yetki Genişliği İlkesi
Yetki genişliği ilkesel olarak, bir ülkenin toplumsal ihtiyaçlarının giderilmesi ya da bireylerin imkanlarını zorlayan ortak hizmetler ve faaliyetlerin yürütülmesi, idari yapılanmanın ortaya çıkarılmasını sağlamaktadır. İdari teşkilatlanma kamusal hizmetlerin
57 Turan Yıldırım, (2007), Türkiye’nin İdari Teşkilatı, Alkım Yayınevi, İstanbul: s. 4. 58 Gözübüyük, a.g.e., s. 35.
teşkilatlanmasını ya da kamusal gücün örgütlendirilmesini ifade etmektedir. Çeşitli ülkelerin yönetim teşkilatlanmaları incelenecekse ilk olarak siyasal rejimlerinin, sosyal yapı ve görülen hizmetlerinin ya da faaliyetlerinin birbirinden farklı olduğunun ortaya konulması gerekmektedir. İdari teşkilatlanmalarda ki bu farklılıklara rağmen, hemen hemen bütün ilkelerde teşkilatlanmaya hakim olan iki ilkenin ortak olduğu ve varlıklarının göze çarptığı dikkat çekmektedir. Belirtilen bu sistemler ise merkezden ve yerinden yönetim olarak ayrılmaktadır.60 Yetki genişliğinin faaliyetlerin yürütülmesinde idari teşkilatlanmaya tanınmış olan yürütme yetkisi sosyal ve siyasal yapılar dikkate alınarak uygulanmaktadır.
Yetki genişliğinin Türk hukuki yapısına ilk olarak 1876 Anayasası olan Kanuni Esasi ile girdiği ve bütün anayasalarımızda yer aldığı görülmektedir. Anayasalarımızın haricinde illerin yapısı için öngörülen ve 1982 Anayasasının 126. Madde ve 2. Fıkrasında “illerin idaresi yetki genişliği esasına dayandığı” şeklinde bir düzenlemede yer almaktadır. Anayasa Mahkemesi ise illerin yönetici amiri olan valinin yanında büyükelçinin de yetki genişliğinden faydalanan bir memur olmasına değinmektedir. Yetki genişliği ilkesi sayesinde halk ile idari birimin birbirlerine yakınlaşmasının sağlanmasının yanında etkin, basit, hızlı ve daha az maliyet ile kararların alınabilmesi sağlanılmaya çalışılmaktadır. Diğer bir ifade biçiminde ise idarenin bütüncül yapısının tehlikeye sokulmadan, işlemlerin düzgün bir şekilde yürütülmesi yetki genişliği kavramıyla ifade edilmektedir.61 Yetki genişliği ilkesi ile bürokratik mekanizmanın katı hiyerarşik yapısı azaltılabilmektedir. Yapılan işlemler konusunda sorumluluğu üstlenebilen kişilere bu yetkilerin verilmesi işlemlerin kolay bir şekilde halledilmesini sağlamaktadır.
2.3.3. Yerinden Yönetim İlkesi ve Yerel Yönetimler
Kamunun sahip olduğu yetkilerin bir kısmının merkezden alınarak daha az yetki sahibi farklı bir otoriteye verilmesi karşımıza adem-i merkeziyetçilik ya da yerinden yönetim kavramı olarak çıkmaktadır. Yerel niteliğe sahip kamusal hizmetlerin, idari ve yargısal yetkilerinin belli bir kısmının merkezden yönetimin dışında farklı bir tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu tarafından yürütülmesini sağlayan yerinden yönetim, yerel yönetimlerin işlevsel yapısı ile gerçekleşmektedir. Yerinden yönetimlerde, yönetim
60 Bahtiyar Akyılmaz vd., (2009), Türk İdare Hukuku, Ankara: s. 171. 61 Rene Chapus, (1997), Droit Administratif General, Paris: p. 27.
gücünü elinde bulunduran kişi veya organlar kendiliğinden yürütme ile alakalı olan kararların alınması ve uygulayabilme yetkisine sahip olmaktadır. Yerinden yönetim 61 ve 82 anayasalarında merkezden yönetimin tersi olarak kullanılmaktadır. Yetki genişliğine dayanan merkezden yönetim anlayışına göre yerinden yönetim güçlü bir yönetim şekli olabilmektedir. Merkezden yönetimden farklı bir tüzel kişilik sahibi olan idari kurumların yönetimleri ile ilgili kararların alınıp uygulanabilmesine yerinden yönetim yani desantralizasyon ya da adem-i merkeziyet adı da verilmektedir. Yerinden yönetim amaçsal olarak bölge sakinlerinin genel yararlarının korunabilmesi, belirlenebilmesi ve yapılması gerekenler hakkında özerklik yani serbestlik verilmesini sağlamaktadır.62 Yerinden yönetimin sunduğu hizmetlerin gerçekleşmesi merkezi idarenin onlara tanıdığı yetki ve sorumluluklar çerçevesinde gerçekleşmektedir. Hizmetlere yakınlık açısından yerel yönetimler hızlı ve etkili olabilmelerinin yanında demokratik olarak ta gelişim göstermektedirler.
Yerinden yönetim ilkesi siyasi ve idari yerinden yönetim olarak ayrılmaktadır. Siyasi gücün merkez ve yerel yönetimler arasında paylaştırılmasını siyasi yerinden yönetim ifade etmektedir. Siyasi yerinden yönetimde siyasi güç merkezle değil de farklı birimlerle paylaşılmaktadır. Siyasi anlamda yerinden yönetim, yerel yönetim ile merkezden yönetim arasında kanton, cumhuriyet, federe devlet, eyalet benzeri isimlerle; farklı yönetsel kademeler oluşturan ve yönetim yetkisinin yanında sınırlı bir ölçü de yasama, yürütme ve yargı yetkilerinin olduğu yönetim şekli olarak ifade edilmektedir. Devletlerin genelinde kullanılan idari anlamda yerinden yönetim ise yerel nitelikteki kamu hizmetleri ile teknik, kültürel ve ticari özeliklere sahip hizmetlerin merkezden yönetimin hiyerarşisi dışında teşkilatlanan kamusal tüzel kişiliği olan kuruluşlar tarafından yürütülmesi olarak da ifade edilmektedir.63 Siyasi otoritenin sınırlı bir şekilde merkezi idare haricinde yerel yönetimlere aktarılması bağımsızlık manasına gelmemektedir. Önemli olan nokta ise hizmet sunumunda merkezi idarenin otoritesini sarsmayacak kararlar alarak yönetimini devam ettirmesidir. Yerel yönetimler ise siyasi yerinden yönetimden farklı olarak seçimle başa gelen yöneticilerinin merkezin emrettiği kararları uygulamakla yükümlü olduğunu görmek mümkündür.
62 Toprak Zerrin Karaman, (1998), Yerel Yönetimler, Siyasal Kitabevi, İzmir: s. 67.