Türkiye’de Yerel Yönetimler Üzerinde Vesayet Denetimi

Ülkemizin yasal ve anayasal çizgisi doğrultusunda vesayet denetimi, yerel baz da gerçekleşen hizmetlerin idarenin bütünlüğü çerçevesinde yürütülerek halka daha iyi bir hizmet sunmak amacı ile merkezi idarenin yerel idareler üzerinde gerçekleştirmek için uyguladığı yönetsel denetim aracı rolünü üstelenmektedir. Vesayet denetimi, yerel yönetim birimleri üzerinde yararlı bir biçimde kullanıldığı takdirde yerel düzeyde amaçlanan hizmetlerin daha kolay bir şekilde gerçekleşme imkanı bulmasını sağlayacaktır. Lakin Ülkemizde vesayet denetimi yerel idarelerin özerk yapısının sınırlandırılması gibi olumsuz bir şekilde kullanılmaktadır74_{. Vesayet denetimi ile} merkezi idarenin belirlenen hedef ve işlemlerin gerçekleştirilmesinin kontrolü sağlanmaya çalışılmakta, ancak ülkemizde değinildiği gibi bu durum demokratik özerk yapı yerine kısıtlayıcı bir güç olarak kullanılmaktadır.

Yerel yönetimlerde demokrasinin gelişmesi Avrupa da merkezi yönetime sahip devletlerin ortaya çıkması sonucunda yerel ölçekte demokratikleşmenin sağlanması

73 _{Bayram Coşkun, (1996), Türkiye’de İdari Vesayet Denetimi ve Yerel Yönetimlerin Özerkliği, Çağdaş}

Yerel Yönetimler, Cilt: 5, Sayı: 3, 35-47, s. 35.

74 _{Semih Mustafa Önen ve İhsan Eken, (2016), Yerel Yönetimler Üzerinde Uygulanan İdari Vesayet}

amacı ile kuruldukları ifade edilebilir. Demokratik yerel yönetim birimlerinde bireylerin tercihlerinin etki altında bırakılarak gücün paylaşılması sağlanmaktadır. Vesayet denetimi yerel yönetimlerde merkezden atanan vali tarafından gerçekleşmemektedir.

Böylece yerel idareler kendi bütçe ve vergi politikalarını oluşturmada serbest bir şekilde hareket edebilirler. Anlaşılacağı üzere demokratik yerel yönetim, seçmenlerin ve vatandaşların etkisi ile sürdürülen idare anlamına gelmektedir. Yerel düzeyde gerçekleşen otorite siyasal anlamda merkezi idare ile paylaşılan yönetim olarak nitelenmekte ve yerel hizmetlerin orada ikamet eden halk tarafından seçilmiş olan kurullar tarafından yürütülmesi olarak ifade edilmektedir. Yerel halk tarafından seçilmiş bu kurullar halkın denetimi altında işlemlerini yürütmektedirler75_{. Demokratikleşmenin sac ayakların dan} biri olarak belirtilen yerel yönetim birimleri gücün ve katılımın doğru bir şekilde gerçekleştirilmesini sağlayarak yönetimde halkın seçtiği gruplarında söz hakkına sahip olmalarının önünü açmaktadır. Böylece merkezi seçimlerde halkın ciddi bir siyasi doyum sağlayamaması yerel yönetimlerde bunu telafi ederek seçmen denetiminin etkisini ortaya koymaktadır.

2.4.3.2.1. İdari Vesayet Denetimi

İdari vesayet ile ilgili olarak özerklik kavramının Anayasa da yer almaması, ancak idari vesayete ise ciddi manada yer verilmesi ilk belirtilmesi gereken özellik olmaktadır. İdari vesayet denetimi anayasada düzenlenirken hukuki denetim ile sınırlandırılmamaktadır. Yerindelik denetiminin yapılmasına da imkan verebilecek biçimde ele alınmaktadır. Anayasada 127. Maddenin 5. Fıkrasında kanunun belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde prensibini koyarak, aynı fıkra içerisinde ve vesayetin hangi amaçlara yönelerek uygulanacağı da belirtilmektedir. Ortaya konulan bu amaçların gerçekleştirilmesi için sadece hukuki değil yerindelik denetimine de ihtiyaç duyulmaktadır. Hukuki sınırlar çerçevesinde kalan ve işlem sonrası yapılmakta olan vesayet denetimi hem yerindelik hem de yönetsel açıdan etkili olmaktadır. Diğer bir ifade ile yasal denetimden sonra gelen vesayet denetiminin merkezi idare tarafından yönlendirildiği için hukuki olmaktan çok yönetsel boyuta sahip olduğu ifade edilmektedir.76 _{İdari vesayet denetimin de işlemelerin hukuki uygunluğu ve merkezi idare}

75 _{Yusuf Pustu, (2005), Yerel Yönetimler ve Demokrasi, Sayıştay Dergisi, Sayı: 57, 121-134, s. 128.} 76 _{Sema Erder ve Nihal İncioğlu, (2008), Türkiye’de Yerel Yönetimler, Yeni Yüzyıl Kitaplığı, Türkiye’nin}

tarafından Anayasa’ya aykırı olmamansa dikkat edilerek amaçların gerçekleşmesine katkı sağlanmaktadır.

2.4.3.2.2. Mali Vesayet Denetimi

Vesayet denetiminin ikici boyutu da mali vesayet denetimi olup yerel yönetimlere devredilen yetki ve görevlendirmeleri gerçekleştirilebilmesini doğrudan etkilemektedir. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında gerçekleşen hizmet ve gelir bölüşümü nü kapsayarak ikisi arasında dengeyi sağlamaktadır. Mali açıdan incelendiğinde Türkiye çapında merkezi yönetime ağırlık verilen bir yaklaşım olarak görülmektedir. Gelir bölüşümü yönünden bakıldığında tarihsel sürecin iki döneme ayrıldığı görülmektedir. 1981’den önceki dönemde, 1948’ de çıkarılan 5237 sayılı Belediye Gelir Kanununun bazı gelir çeşitlerini spesifik tarifeye göre düzenlemesi ve bu oranlarda enflasyonun sebep olduğu güncelleştirmelerin yapılmadığı ifade edilmektedir. İl özel idarelerine ve belediyelere devlet tarafından toplanan bazı vergi kalemlerinden fazla pay verilmesi ön görülmekte ancak bu payların beklentinin altında olduğu ortaya çıkmaktadır. Yerel yönetimlerde partizanlık ve keyfilik yüzünden yapılan bağış ve kaynak aktarımlarında mali özerkliğin zedelendiği görülmektedir.77

Mali vesayet noktasında daha öncede bertildiği üzere Anayasal açıdan eksiklik bulunmamaktadır. Ortaya çıkan sorunun ilgili yasa ve hükümetin yerel yönetimlere ayırdığı gelirlerde kısıtlama yapmasından kaynaklanmaktadır. 1982 Anayasasın’da madde 127’nin son fıkrasında yerel yönetimlerin görevleri ile orantılı gelir ve kaynağa sahip olmasına değinmektedir. Yapılan düzenleme ile Anayasa, hizmetlere bağlı gelir düşüncesini benimseyerek hizmetlere önem atfetmektedir. Anayasa, yerel yönetimlerin görevlerinin ve sorumluluklarının gelirleri ile orantılı olarak arttığına değinmemektedir. Tam tersi bu görev ve sorumluluklar da kısıtlama yapılmasından bahsetmektedir. Merkezi idare yaptığı işleri yerel yönetimlere pay ve yardım dağıtmak için değil de Anayasa nezdinde onlara gelir kaynağı tahsis etme zorunluluğuna sahip olmasından kaynaklanmaktadır. Anayasa’nın mali konularda özerkliğe açık olan bu düzenlemesi, literatür de yeterli destek bulamamakla birlikte yasal düzenleme ve uygulamalar Anayasa ile çelişkili bir hal almaya başlamaktadır. Yerel yönetimlerin mali açıdan özerk olması

77 _{Halil Nadaroğlu ve Ruşen Keleş, (1991), Merkezi İdare İle Mahalli İdare Arasındaki Mali İlişkilerin}

Dünü ve Bugünü (Türkiye Örneği), VII. Türkiye Maliye Sempozyumu, M.Ü. İİBF. Maliye Bölümü ve M.Ü.

yeterli gelire sahip olması ile değil, istediğinde ulaşabileceği ve kendisine ait bağımsız öz kaynaklara sahip olması ile sağlanmaktadır. Günümüzde Türk yerel sistemi merkezi idareden alacakları yardımlara muhtaç bir halde bulunmaktadır. Belirtilen bu dağıtma şekli ile hükümetlerin pay dağıtma şekli ile merkez partinin rakip parti belediyelerine paylarda eşit davranmaması cezalandırma sistemi olarak algılanmaktadır. Ortaya çıkan bu durum mali vesayetin yerini bir anlamda siyasi vesayete bıraktığı düşünülmektedir.78 Mali vesayet denetimi anayasa da belirtilmekte ancak belirtildiği üzere yeterli derecede uygulama alanı bulamamaktadır. Yerel idari birimlerin istediğinde mali imkanları elde etmesi özerk bir yapıya sahip olduğunu ortaya koymaktadır. Ancak yerel idareler merkezi idarenin kaynak bölüşümü ne ihtiyaç duydukları için merkez parti dışında kaldıklarında mali açıdan tam manası ile destek bulamamaktadırlar. Bu durumda ortaya siyasi vesayetin olumsuzlukları çıkmaktadır.

Yerel yönetim birimlerinin, vatandaşların bütün ortak gereksinimlerini karşılaması için yeterli mali kaynağa sahip olması ve verimli kullanılmasının sağlanması gerekmektedir. Yerel idarelerin mali imkanlarının, merkezi idareden ve yerel bazda sağlanan gelirlerden oluştuğu ifade edilmektedir. Yerel idarelerin sahip olduğu kaynakların; nerede, ne şekilde ve hangi amaç ile kullanılacağı, etkili veya verimli biçimde harcanıp harcanmadığının kontrol edilmesi önem arz etmektedir. Yerel idari birimlerin bu kontrolünün kendi yönetimlerini ilgilendirmesinin yanında kaynak finansmanının sağlanması, merkezi idareyi ve halkı da ilgilendirmektedir. Mali denetimin, yerel yönetim birimleri üstünde kendi idareleri tarafından gerçekleştirilmektedir. Mali denetimin aynı zamanda, halk tarafından seçilen merkezi yönetim ve yerel meclisler tarafından da denetime tabi tutulduğu söylenmektedir.79 _Yerel idari birimlerin elinde bulunan kaynakların, atıl bir biçimde kalmasının önüne geçilmesi için denetimin doğru ve güçlü biçimde halkın eli ile de sağlanması gerekmektedir. İfade edilen bu denetim de halkın seçtiği idari yapı tarafından sağlanmaktadır.

78 _{DPT, (1994), Mahalli İdareler ve Büyükşehir Yönetimi Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara: s. 32.} 79 _{Feyzullah Ünal, (2017), Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Denetimi ve Yerel Yönetim Ombusmanı, Monopol}