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Em consonância com o contexto econômico, social e político apresentado, a educação do trabalhador voltou a assumir centralidade nas políticas reformistas adotadas no país, seguindo a lógica das demandas por recursos humanos devidamente qualificados para as novas orientações e tendências flexibilizadas de organização da gestão e do

funcionamento do setor produtivo. Nestas condições, dada a aproximação entre gestão e controle de fluxos de produção, à base das novas tecnologias, e a necessária formação de mão-de-obra para suprir tais demandas, o discurso dominante era de que a classe trabalhadora deveria ser antes de tudo educada, e sua educação deveria “apoiar-se no desenvolvimento da capacidade lógico-abstrata para decodificar instruções, calcular, programar e gerenciar processos” (DRAIBE, 1994, p. 93).

Com base nessas premissas, a educação oferecida pelo Estado foi considerada “não só como uma exigência para o exercício da cidadania, mas também para promoção do desempenho social e econômico da população, como estratégia indispensável para garantir o sucesso na competição mundial” (FIGUEIREDO, 2003, p. 29).

A introdução das teorias gerenciais no setor educacional foi, por um lado, considerada positiva em determinados aspectos, tais como: a dinamização dos processos escolares, a responsabilização dos sujeitos e a maior aproximação da escola pública com as comunidades locais. Por outro lado, entre os efeitos negativos percebidos figuraram a pouca efetividade no que se refere à produção de igualdade e justiça social, a persistência da hierarquização nas relações sociais, a manutenção do amplo poder de decisão e controle nos órgãos centrais e a limitada autonomia outorgada aos sujeitos locais no cumprimento de metas pré-determinadas.

A lógica de organização e controle aplicada ao setor educacional nos dois governos de Fernando Henrique representou um significativo afastamento aos princípios democráticos apresentados pelos movimentos sociais que historicamente lutaram em defesa da escola pública no Brasil. Nesse sentido, as políticas públicas adotadas no setor caracterizaram-se por

uma série de estratégias privatizantes, mediante a aplicação de uma política de descentralização autoritária e, ao mesmo tempo, mediante uma política de reforma cultural que pretende apagar do horizonte ideológico de nossas sociedades a possibilidade mesma de uma educação democrática, pública e de qualidade para as maiorias (GENTILI, 1995, p.244).

Ao contrário do que aparentemente se identifica no discurso ideológico da descentralização, o governo federal promoveu um verdadeiro processo de desconcentração de atribuições administrativas, orientado para atender à complexidade do sistema como um

todo, delegando funções e atribuições sem, no entanto, viabilizar integralmente as autonomias administrativa, didático-pedagógico, financeira e científica.

Essas mudanças foram percebidas no setor educacional pela implantação, por meio da Resolução nº 12, de 10 de maio de 1995, do Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE), que mais tarde ficou conhecido como Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), conforme medida provisória nº 1.784, de 14/12/1998, editada pelo governo federal. Implantado pelo MEC e executado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), desde o início esse Programa atuou realizando uma suplementação de recursos às escolas das redes públicas e filantrópicas de ensino fundamental, nas modalidades regular, especial e indígena, tanto no nível estadual, municipal quanto do Distrito Federal (BRASIL, 2006).

Com a implantação do PDDE, os repasses dos recursos previstos nesse programa, com periodicidade anual, passaram a ocorrer diretamente nas contas bancárias das unidades executoras das escolas21, sem a necessidade de assinatura de convênios. De acordo com o MEC, ficou sob a responsabilidade de cada UEx utilizar os recursos recebidos de acordo com as decisões da comunidade (BRASIL, 2006). No entanto, essas decisões permaneceram delimitadas pelos órgãos centrais, e a destinação desses recursos não deixou de ser regulada por determinações centrais, com previsão de atender à

cobertura de despesas de custeio, manutenção e de pequenos investimentos, exceto gastos com pessoal, devendo ser empregados: I – na aquisição de material permanente, quando receberem recursos de capital; II - na manutenção, conservação e pequenos reparos da unidade escolar; III – na aquisição de material de consumo necessário ao funcionamento da escola; IV – na avaliação de aprendizagem; V – na implementação de projeto pedagógico; e VI – no desenvolvimento de atividades educacionais (BRASIL, 2006, “sem paginação”).

21 Com a implantação das Unidades Executoras (UEx) os repasses de recursos do FNDE às escolas beneficiárias, que até 1998 eram realizados por meio de convênios com os governos estaduais, prefeituras municipais e ONG’s, passaram a ocorrer diretamente para cada unidade escolar, em volumes correspondentes ao número de alunos matriculados no ensino fundamental e/ou educação especial, conforme tabela per capita definida anualmente pelo FNDE (em 2005, por exemplo, variou de R$25,00 a R$29,00 por aluno) (BRASIL, 2006). As UEx, que tornaram-se obrigatórias nas escolas públicas com mais de 99 alunos que pretendessem se beneficiar dos recursos do PDDE, deveriam ser formadas por membros da própria comunidade escolar, como órgãos colegiados representativos da “comunidade escolar, instituídos como pessoa jurídica de direito privado com o fim de receber, repassar e exercer o controle dos recursos recebidos pela escola através do mencionado programa” (BRASIL, 2004, p. 75).

Apontado pelo poder público como uma iniciativa de descentralização e concessão de autonomia para as escolas públicas, verificou-se que a rigidez estabelecida nos órgãos centrais para a destinação dos recursos representou um entrave ao exercício da autonomia pelos sujeitos locais, tendo em vista que tais recursos e suas respectivas determinações de despesas poderiam não fazer frente às demandas específicas das realidades apresentadas nas diferentes regiões do país.

Nessa perspectiva o PDDE, assim como outras iniciativas de descentralização que foram iniciadas nos anos 1990, tais como o Programa de Descentralização de Recursos Financeiros (PDRF) e outros decorrentes de acordos com o Banco Mundial (FONSECA, 2003), se efetivaram muito mais como mecanismos de desconcentração, principalmente por não promover ou estimular a efetiva participação das comunidades e dos órgãos locais no debate e definição das prioridades e demandas, restringindo os espaços coletivos escolares a instâncias executoras de despesas previamente determinadas.

Nessa conjuntura, em 1996 foi aprovado o projeto Leis de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB). Entre suas atribuições, a LDB determinou as responsabilidades das esferas municipal, estadual e federal no setor educacional. Ao sinalizar para a necessária descentralização e autonomia das instituições de ensino, a legislação não deixou de expressar a imprescindível presença do Estado na avaliação e regulação do ensino regular e profissionalizante (MARQUES e MENDES, 2004).

Os defensores da educação pública viram-se diante da necessidade de se reorganizar, tendo em vista a articulação dos interesses corporativos do setor privado e confessional que, por sua vez, buscavam acesso aos recursos públicos e maior influência no campo educacional.

Em vista do conflito de interesses, o processo de discussão e aprovação da nova LDB reacendeu, no setor educacional, os debates e disputas entre os setores progressistas e conservadores da sociedade. Se, por um lado, as demandas populares sintetizadas pelo amplo debate decorrente do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública encontravam- se marcadamente expressas no substitutivo Cid Sabóia, por outro os setores conservadores e a base governista se manifestaram pela colocação do projeto Darcy Ribeiro.

Com o estabelecimento de diretrizes políticas orientadas para a consolidação do ideário neoliberal no Estado brasileiro, a tramitação da LDB “deu-se numa conjuntura

extremamente adversa para o movimento social e sindical e expressa a correlação de forças no Congresso Nacional, onde os setores populares e democráticos são minoritários” (APEOESP, 1997). Por mais que diversas modificações tenham sido realizadas no projeto Darcy Ribeiro, os anseios de que o substitutivo Cid Sabóia fosse aprovado foram frustrados pelo legislativo, demandando uma nova articulação dos setores organizados da sociedade a fim de minimizar os impactos do retrocesso que se impunha. Como expresso pela APEOESP (1997),

tão logo FHC assumiu a presidência da República, a matéria passou a ser apreciada e o senador Darcy Ribeiro (PDT-RJ), que elaborou o projeto foi nomeado relator na Comissão de Constituição e Justiça. Através de manobras regimentais este projeto substituiu o originário da Câmara dos Deputados, e o espaço de atuação do Fórum limitou-se a apresentação de emendas ao texto em discussão no Senado Federal, o que exigiu lobbies sistemáticos junto aos senadores até que a matéria fosse aprovada naquela casa (“não paginado”). Num cenário de disputas e conflitos de interesses entre as diferentes propostas de educação no cenário nacional, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) foi aprovada em 20 de dezembro de 1996 (Lei nº 9.394/96) garantindo-se, pelo menos na letra da lei, o princípio da gestão democrática no ensino público. Em consonância com o apelo social foi garantida nos termos da lei a integração ativa da comunidade na escola e a incumbência da escola na articulação com as famílias e a comunidade.

Art. 12. Os estabelecimentos de ensino, respeitadas as normas comuns e as do seu sistema de ensino, terão a incumbência de: I – elaborar e executar sua proposta pedagógica; II – administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros; III – assegurar o cumprimento dos dias letivos e horas-aula estabelecidas; IV – velar pelo cumprimento do plano de trabalho de cada docente; V – prover meios para a recuperação dos alunos de menor rendimento;

VI – articular-se com as famílias e a comunidade, criando processos de integração da sociedade com a escola; VII – informar os pais e responsáveis

sobre a freqüência e o rendimento dos alunos, bem como sobre a execução de sua proposta pedagógica; (BRASIL, 1996, p. 11)

O governo utilizou-se da prerrogativa apresentada no artigo 206 da Constituição Federal (princípio constitucional de gestão democrática do ensino público) e das deliberações da LDB para transferir parte de suas responsabilidades para a comunidade, sem que fossem viabilizadas as devidas ações de recuperação, manutenção e melhorias nas precárias condições vivenciadas pela escola pública. Atuou prioritariamente com amplas

campanhas no sentido de “convocar os pais e a comunidade para uma maior participação nos assuntos escolares, como demonstra o projeto Amigos da escola e o Dia da família na escola” (ALTMANN, 2002, p. 82).

Mesmo sob críticas pelas lacunas deixadas na lei, a perspectiva descentralizadora da LDB apresentou mudanças significativas em relação às legislações que a precederam, tendo em vista a determinação por “uma flexibilização em termos de planejamento e uma centralização da avaliação” (ALTMANN, 2002, p. 81). Conforme descrito no Artigo 9º, tornou-se atribuição da União:

I - elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; (...) IV – estabelecer, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, competências e diretrizes para a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum; (...) VI – assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino. (BRASIL, 1996).

Entretanto, essa descentralização ocorreu de forma diferenciada em quase todos os estados da federação, influenciado, em grande parte, pelos governos e relações de poderes subnacionais estabelecidos. Longe de se garantir as condições para o efetivo exercício democrático do poder decisório por parte das comunidades locais nos contextos escolares, muitas das propostas de descentralização implementadas no país representaram um processo de transferência de atribuições administrativas e de controle financeiro, desprovido da promoção da organização, mobilização e preparação cultural e técnica da comunidade para o exercício de uma adequada transição, orientada para a construção e implementação de modelos democráticos de educação. Em outras palavras,

a progressiva descentralização do ensino fundamental possibilitada pelo retorno à democracia (...) não foi acompanhada por um dispositivo de apoio financeiro, técnico e pedagógico suficientes, nem por uma garantia acerca da qualidade do ensino ministrado nas escolas municipais. Esse processo de descentralização da educação confirmou-se, no Brasil, em um mecanismo vertical e pouco democrático. O Estado Federal delegou aos estados, às municipalidades, às ONGs e às comunidades locais a gestão da educação pública básica sem implantar um planejamento que permitiria um financiamento adequado em todas as regiões do país (AKKARI, 2001, p. 176).

Para adequar o sistema educacional às políticas adotadas, o governo federal adotou como procedimento uma série de mecanismos de monitoramento e avaliação institucionais, sem se afastar das diretrizes estabelecidas nos acordos de empréstimos financeiros firmados com o capital internacional. A título de exemplo podem ser citados “o SAEB – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica –, o ENEM – Exame Nacional de Ensino Médio –, o Exame Nacional de Cursos (Provão), a Avaliação dos Cursos Superiores”, além dos projetos internacionais, tais como o “Laboratório Latino-Americano de Avaliação da Qualidade de Educação e o Programa Internacional de Avaliação dos Estudantes (PISA)” (ALTMANN, 2002, p. 81).

No que diz respeito à necessidade de resolver parte das discrepâncias financeiras entre os estados e municípios no campo da educação, durante o governo de Fernando Henrique foi elaborada a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 233/95, instituída pela Emenda Constitucional nº 14/96, que propôs a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF, com vistas à se garantir as condições financeiras de descentralização das redes públicas de ensino (SOUZA & FARIA, 2004). A criação do FUNDEF, como fundo de natureza contábil com previsão de funcionamento de 1997 a 2006, foi regulamentada pela Lei nº 9.424/96, de 12 de dezembro de 1996, definindo responsabilidades de cada nível de governo. Quanto aos recursos alocados pelo FUNDEF, o mesmo foi

composto por 15% (quinze por cento) dos recursos: I - da parcela do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação - ICMS, devida ao Distrito Federal, aos Estados e aos Municípios, conforme dispõe o art. 155, inciso II, combinado com o art. 158, inciso IV, da Constituição Federal; II - do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal - FPE e dos Municípios - FPM, previstos no art. 159, inciso I, alíneas a e b, da Constituição Federal, e no Sistema Tributário Nacional de que trata a Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966; e III - da parcela do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI devida aos Estados e ao Distrito Federal, na forma do art. 159, inciso II, da Constituição Federal e da Lei Complementar nº 61, de 26 de dezembro de 1989. § 2º Inclui-se na base de cálculo do valor a que se refere o inciso I do parágrafo anterior o montante de recursos financeiros transferidos, em moeda, pela União aos Estados, Distrito Federal e Municípios a título de compensação financeira pela perda de receitas decorrentes da desoneração das exportações, nos termos da Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, bem como de outras compensações da mesma natureza que vierem a ser instituídas. § 3º Integra os recursos do Fundo a que se refere este artigo a complementação da União, quando for o caso, na forma prevista no art. 6º. § 4º A implantação do Fundo

poderá ser antecipada em relação à data prevista neste artigo, mediante lei no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal (BRASIL, 1996c, art. 1º).

A descentralização financeira entre os estados, o Distrito Federal e os municípios pretendida pelo FUNDEF foi orientada pela proporção do número de alunos matriculados no ensino fundamental nas escolas das respectivas redes de ensino (MARQUES e MENDES, 2004), sendo prevista a diferenciação de custo por aluno segundo os níveis de ensino e tipos de estabelecimento, “de acordo com os seguintes componentes: I - 1ª a 4ª séries; II - 5ª a 8ª séries; III - estabelecimentos de ensino especial; IV - escolas rurais” (BRASIL, 1996, art. 2º, § 2º).

Orientado pelas propostas de dar transparência ao financiamento do ensino público no Brasil, por meio de uma política nacional redistributiva que previa, inclusive, a formação de Conselhos para seu acompanhamento (BRASIL, 1996c, art. 4º), o FUNDEF tornou-se alvo de diversas críticas, em especial quanto à insuficiência dos patamares de recursos determinados para a relação despesa/aluno, aos procedimentos de distribuição que poderiam favorecer aos municípios mais ricos, além das dificuldades relacionadas ao papel dos mecanismos de controle e acompanhamento dos recursos (OLIVEIRA, 2003; VERHINE, 2006).

Mesmo com o estabelecimento de Conselhos para garantir o controle e o acompanhamento dos recursos do FUNDEF, não se verificaram as condições necessárias para uma gestão autônoma e descentralizada nos estados e municípios. Estudos recentes no Brasil apresentaram evidências bastante negativas a esse respeito, destacando que, em muitos casos, os

conselhos não funcionam na prática, e quando funcionam, operam de forma tímida, tratando as contas de forma superficial e resumida. A maioria dos seus membros foi considerada despreparada, tendo sido indicada politicamente. A pesquisa também detectou problemas na atuação de muitos Tribunais de Contas e Ministérios Públicos, fazendo com que os abusos, na aplicação dos recursos públicos destinados ao ensino público, existentes antes do Fundef, ainda continuem se manifestando no cenário atual (VERHINE, 2006, p. 22).

No que diz respeito ao caráter descentralizador do FUNDEF, este foi amplamente questionado tanto pela proposta de transferência de matrículas entre as redes de ensino, quanto pela pouca abrangência apresentada. Restrito ao ensino regular nas esferas da

educação fundamental e especial, o modelo de financiamento da educação pública apresentado pelo FUNDEF também impôs “restrições ao financiamento da educação infantil (no caso dos municípios) e do ensino médio (no caso dos Estados), além da Educação de Jovens e Adultos (EJA), cerceando o direito à educação àqueles que não tiveram oportunidade na idade própria” (VERHINE, 2006, p. 20), o que ocasionou desde sua implantação em articulação de movimentos e grupos sociais em torno de uma nova proposta que viesse a substituir as condições existentes e promover avanços mais significativos nessas questões.

Mesmo em aspectos centrais do atendimento ao ensino fundamental, tal como o valor mínimo por aluno-ano, as determinações do FUNDEF não foram cumpridas conforme o proposto na Lei nº 9.424/96, o que gerou reduções percentuais nos valores repassados pelo governo federal entre 20% e 40% da estimativa legal que, por sua vez, apresentava-se em 2005 com defasagem de 50% em relação às estimativas de custo-aluno Manutenção do Ensino – CA-MAN e Econômico – CA-ECO.

Em decorrência das reduções realizadas pelo governo federal, no período compreendido entre 1998 e 2005 foram excluídos quatro estados (Alagoas, Ceará, Paraíba e Pernambuco) do direito ao benefício de complementação de recursos por parte da União, o que expressou a substituição dos discursos de garantia de uma qualidade mínima em todas as escolas das redes públicas de ensino no Brasil por cálculos técnicos e imposições de natureza fiscal (VERHINE, 2006).

3.4 POLÍTICA EDUCACIONAL EM MINAS GERAIS: OS COLEGIADOS ESCOLARES DE 1991 A