A NOB-SUAS 2012 consolida as mudanças que ocorreram no SUAS após 2005, incorporando ao Sistema aquilo que foi organizando a implementação da política. Além disso, traz importantes inovações, principalmente no que diz respeito à descentralização político-administrativa do SUAS e ao financiamento da política. Segundo Mesquita et
al. (2014) o formato da gestão federativa do SUAS teria sido a principal alteração trazida pela nova NOB. A fraca participação dos estados na implementação do SUAS, o caráter essencialmente municipalizante do processo de descentralização adotado e a dificuldade de se implementar o repasse regular e automático para todas as esferas de governo teriam motivado a revisão da norma.
No âmbito da gestão federativa a principal alteração recai sobre o processo de habilitação dos municípios ao SUAS. Para refletir quanto às inovações trazidas pela NOB 2012, cabe explicar como era este processo desde a NOB 2005. Esta estipulava três níveis de gestão do SUAS: Inicial, Básico e Pleno, aos quais os municípios deveriam se habilitar para compor o Sistema e receber cofinanciamento federal. Estes níveis apresentavam requisitos mínimos para habilitação, incentivos e responsabilidades, sendo que cada nível indicava os comprometimentos da esfera municipal frente ao SUAS. Em todos os níveis os municípios deveriam garantir o funcionamento do Conselho Municipal de AS, Fundos e Planos municipais de AS, além de se comprometerem em realizar aportes no orçamento para esta política. A gestão Inicial era o nível mais elementar. No nível Básico o município assumia a gestão dos serviços da PSB, no nível de gestão Plena, o município assumia a gestão dos serviços da PSB e PSE devendo constituir uma rede de AS com equipamentos de articulação territorial.
Quanto aos estados e Distrito Federal não foram estipulados níveis de gestão, mas foram estabelecidos Pactos de Aprimoramento de gestão. No final de 2006, por meio da Resolução nº 5, da Comissão Intergestores Tripartite (CIT), foi estabelecida a necessidade de firmar Pactos de Aprimoramento das gestões estaduais e do DF com a finalidade de se instituírem compromissos entre as instâncias. O primeiro Pacto foi firmado entre o MDS e os governos dos 26 estados e do DF, em maio de 2007, para um período de vigência de dois anos, tendo como escopo um conjunto de diretrizes nacionais que indicavam ações a serem desenvolvidas pelos respectivos entes.
Esse modelo recebeu muitas críticas ao longo de sua implementação. Estas recaíram principalmente sobre a falta de atuação dos estados e à sobrecarga dos municípios brasileiros. A NOB 2005 previu atribuições específicas para os estados, no entanto, não se observou ao longo destes 10 anos uma atuação que correspondesse ao previsto nas linhas da Norma. Nesse sentido, considerando o estágio em que se encontrava o SUAS à época da pactuação da Norma e as críticas levantadas, em 2012
rompe-se com a lógica de adesão ao Sistema, para fundar um SUAS mais cooperativo com base no conceito de pacto.
A nova perspectiva quanto à gestão federativa do Sistema pode ser observada na LOAS (redação dada pela Lei 12.435) que, em seu artigo 6º, parágrafo 2º, dispõe: “O SUAS é integrado pelos entes federativos, pelos respectivos conselhos de assistência social e pelas entidades e organizações de assistência social abrangidas por esta lei.” Ou seja, ofertar Assistência Social por meio do SUAS é dever de todos os entes federados. Posto isso, a NOB-SUAS 2012 substitui os níveis de gestão por um Índice de Desenvolvimento (ID) do SUAS que procura expressar o estágio de organização do SUAS nas distintas esferas de governo, por meio de escala de aprimoramento na implantação e/ou gestão do sistema. Tais estágios serão avaliados a partir da implementação dos Pactos de Aprimoramento, utilizados como meios de se promover coordenação e pactuação no âmbito do Sistema.
A definição do modelo de relações intergovernamentais no âmbito do SUAS seguiu o padrão adotado pelo SUS. A começar pelo estabelecimento de um Sistema Único, passando pela organização em níveis de proteção, institucionalização de instâncias de pactuação e deliberação até a conformação de Pactos de Aprimoramento. Todavia, diferente da política da Saúde, as relações intergovernamentais na Assistência Social não contaram com normatização constitucional que responsabilizasse os entes federados a realizar aportes financeiros na implementação da política. Nesse contexto, fez-se necessário a mobilização de diferentes ferramentas que padronizassem a oferta dos serviços, bem como organizassem o compartilhamento de competências (PALOTTI, 2012).
Enquanto os municípios confirmam-se como principais responsáveis pela garantia dos serviços, a atuação dos estados é bastante incipiente. Apesar da NOB- SUAS estabelecer competências para todos os entes, conforme apresentado anteriormente, os estados não têm assumido suas responsabilidades frente à garantia de oferta de serviços, como será mais bem detalhado no próximo capítulo.
Embora o arranjo da política de Assistência Social garanta a participação dos gestores das três esferas de governo na Comissão Intergestores Tripartite, também coloca a União como ator principal na formulação, regulação e coordenação das ações intergovernamentais (GONTIJO, 2015). Nesse sentido, e considerando que a União é responsável pela maior parte do financiamento da política, ela tem se utilizado destes mecanismos para a coordenação da política e implementação das diretrizes nacionais,
uma vez que existe grande dependência financeira dos municípios e, também dos estados, em relação ao governo federal.
Ainda assim, conforme destacado por Gontijo (2015) e Arretche (2012) a criação do SUAS e sua coordenação sob jurisdição da União possibilitou a criação de uma rede de serviços descentralizada que fortaleceu politicamente as subunidades governamentais na dinâmica política da federação. E ainda, em consonância com os dois autores, observa-se que, mesmo havendo desequilíbrio de forças entre os níveis de governo nas relações intergovernamentais, com maior poder centrado na União, não devemos zerar o nível de influência das subunidades governamentais, pois estas dispõem de poderes (ainda que limitados) advindos da autoridade sobre a execução e podem utilizá-los para fazer frente à força institucional e financeira disponível ao governo federal (GONTIJO, 2015).
Em suma, o Sistema Único de Assistência Social organiza a política pública, estruturada como um sistema nacional, que tem por objetivo viabilizar a coordenação e cooperação intergovernamental no contexto federativo brasileiro. Estabelece competências para os entes federados, no que diz respeito à formulação e implementação da política e organiza o cofinanciamento por meio dos fundos de Assistência Social. Estrutura-se num modelo federativo em que as modalidades de descentralização, sejam elas política, administrativa, fiscal ou legislativa, ainda se encontram em processo de consolidação gerando diversas discussões sobre em que medida tais descentralizações são desejáveis. A União, por meio de normas, resoluções, orientações, cartilhas, etc., vem trabalhando em busca de aprimorar o SUAS, principalmente no que se refere à implementação da política nos municípios brasileiros. Com esta exposição procuramos demonstrar que, no campo da Assistência Social, as relações intergovernamentais têm como elementos centrais: i) financiamento compartilhado com centralização financeira no âmbito da União (característica que foi sendo reforçada por aspectos gerais da trajetória, mas que ganhou forma explícita, a partir da Constituição de 1988 e pelas legislações posteriores); ii) uso de incentivos financeiros federais enquanto mecanismo de coordenação intergovernamental; iii) instituição de estruturas de gestão compartilhada como a Comissão Intergestores Tripartite composta pelos três entes federados e, por fim; iv) municipalização da política, sobrecarregando os municípios e com participação marginal dos estados.
A partir dos referenciais teóricos apresentados no primeiro capítulo e das especificidades do Sistema Único de Assistência Social – SUAS apresentadas no
segundo capítulo, esta dissertação pretende compreender e analisar o processo de construção dos Pactos de Aprimoramento do SUAS. Para tanto, os próximos capítulos dedicam-se ao nosso objeto de estudo.
CAPÍTULO 3 – DOIS PESOS E DUAS MEDIDAS NA CONSTRUÇÃO DOS