modelo federativo brasileiro. Num contexto de concentração de decisões, recursos financeiros e capacidade de gestão no plano federal, durante os 20 anos de autoritarismo militar, a descentralização foi um tema central no processo de redemocratização que culminou na Assembleia Constituinte de 1986. A descentralização era defendida tanto em nome da democratização quanto em nome de uma melhor gestão das atividades do governo e, supunha-se que um maior emponderamento dos municípios permitiria aos cidadãos exercer maior controle sobre os governos locais (ALMEIDA, 2005). Nesse sentido, a federação moldada pela CF/88 foi redesenhada em “benefício” dos estados e principalmente dos municípios, que se tornaram o terceiro ente federativo e passaram a ter uma participação crescente na distribuição dos recursos fiscais. Conforme o artigo 18 da referida Constituição, “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição” (BRASIL, 1988). O desenvolvimento de relações intergovernamentais cooperativas e não conflitivas seria quase impossível no formato conferido pela CF/88.
Tudo indicava que o delineamento do sistema federativo estabelecido pela Constituição resultaria num governo central fraco, que enfrentaria sérias dificuldades na formulação e implementação de suas políticas (ARRETCHE, 2012). Arretche, no entanto, demonstra que o federalismo brasileiro não se desenvolveu da maneira como esperavam alguns estudiosos (Lamounier, 1992; Mainwaring, 1997; Stepan, 1999; Abrucio, 1998; Abrucio e Soares, 2001) tendo permitido ao governo central formular e fazer implementar suas políticas. O principal argumento da autora gira em torno da afirmação de que “o processo de construção do Estado nacional operou no sentido de centralização da autoridade política” na União (ARRETCHE, 2012, p. 15). Além disso, aponta à importância de se considerar as condições socioeconômicas da população brasileira na conformação do atual sistema federativo que, apesar de não possuir fortes clivagens étnicas ou religiosas, padece de sérios problemas de desigualdade
socioeconômica e cultural. Tal característica justificaria as ações centralizadoras da União no campo de políticas sociais, buscando universalidade e equidade em todo o território nacional, garantindo o princípio da autonomia preconizado pelo sistema federativo.
Mesmo prevendo uma maior descentralização da execução de políticas públicas, os constituintes preservaram a autoridade legislativa da União, conferindo-lhe o poder de interferir decisivamente na agenda política dos governos subnacionais pela via jurisdicional. Nesse sentido, Arretche (2012) apresenta evidências de que as oportunidades institucionais para o veto dos governos subnacionais são limitadas.
Em busca de garantir uma maior homogeneidade na implementação das políticas implementadas no Brasil, a União tem assumido o papel de formulação, regulação e cofinanciamento das mesmas e, ao contrário do esperado, os resultados apresentados por Arretche (2012) demonstram que a União tem conseguido coordenar a implementação dessas políticas principalmente por meio de incentivos financeiros e regulação federal. Segundo a autora, “(...) é possível combinar a execução descentralizada de serviços públicos com a centralização da autoridade sobre as regras de sua execução” (ARRETCHE, 2012, p. 21).
A ideia de que o Brasil vivenciaria o padrão de um federalismo competitivo em sobreposição a um federalismo cooperativo não se manteve. Ainda assim, não se pode afirmar que os entes subnacionais são meros executores das políticas públicas. Pelo contrário, estados e municípios assumem papel central no ciclo de políticas públicas, estando responsáveis (mais os municípios do que os estados) pelo processo de implementação das políticas.
A distinção entre policy decision-making e policy-making é necessária para a análise do caso brasileiro, pois, conforme afirma Arretche (2012), a interpretação quanto à elevada autonomia concedida aos entes subnacionais está diretamente relacionada à ausência de distinção entre essas duas atribuições. A descentralização da execução de políticas públicas e maior participação na receita e nos gastos nacionais não são sinônimos de autonomia decisória quanto às políticas a serem implementadas. Segundo Arretche (2012), o regime federativo brasileiro permite ao governo central afetar diretamente as políticas implementadas pelos entes subnacionais, cabendo ao primeiro o papel de formulador e regulador de grande parte das políticas implementadas no país.
Segundo Arretche (2012), isso ocorreu porque, apesar da Constituição Federal de 1988 ter sido pautada pelo processo de descentralização e ter conferido maior autonomia fiscal aos entes, bem como ter previsto a descentralização de execução de políticas públicas, manteve nas mãos da União a prerrogativa de legislação em torno tanto da questão fiscal, quanto das políticas públicas a serem implementadas. Além disso, a CF/88 previu competências privativas para a União em políticas a serem executadas por estados e municípios. Neste aspecto, a CF/88 definiu competências exclusivas, privativas ou comuns aos três níveis de governo10. No que tange a implementação de políticas públicas, as competências comuns e privativas são as mais problemáticas, pois, a falta de especificação de qual ente deve se responsabilizar pela execução de determinada política pode ocasionar que a mesma vire “terra de ninguém”.
A Constituição Federal de 1988 tratou da descentralização e do novo modelo de políticas a ser adotado no âmbito do regime federativo, contudo, não criou ferramentas para a coordenação das ações entre os entes. Conforme observado no Art. 23, parágrafo único: “Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”. (BRASIL, 1988).
As soluções ao problema de coordenação não vieram automaticamente nos anos seguintes à promulgação da Carta Magna. Além de a União ter assumido um papel mais centralizador a partir de meados da década de 1990, ações de coordenação no campo das políticas públicas surgiram de maneiras diferentes e em momentos distintos, conforme cada política entrou na agenda do governo.