As relações intergovernamentais nos colocam questões importantes no que se refere à coordenação entre os entes federados na implementação de políticas públicas, o que envolve todo o ciclo da política, desde a formulação até sua avaliação. De um lado, é necessário que os entes cooperem e executem ações importantes para o desenvolvimento do país; de outro, essa relação deve se dar levando em conta a autonomia dos entes federados e a necessidade de que estes participem, também, do processo de decisão política. (MACHADO & PALOTTI, 2015; ARRETCHE, 2012; ABRUCIO, FRANZESE & SANO, 2010; MACHADO, 2008).
Considerando a dificuldade de coordenação entre entes governamentais em contextos federativos, algumas “soluções” têm sido propostas para o problema de coordenação intergovernamental. Elas se desenvolvem sob a luz do debate acerca da distribuição de autoridade decisória para desenho e implementação de políticas públicas, ou seja, gira em torno da autonomia e transferência de poder para entes subnacionais (MACHADO, 2008). Duas dessas soluções são apresentadas e questionadas por Machado (2008): a primeira constitui-se no estabelecimento de barganhas horizontais, ou seja, barganhas estabelecidas entre os entes subnacionais sem interferência do governo federal. A segunda, pelo contrário, pauta-se pela indução vertical das escolhas de entes subnacionais em uma direção considerada “ótima” pela esfera federal. Apesar de se apresentarem enquanto soluções possíveis para o problema da coordenação, Machado demonstra que as bases teóricas de construção dessas proposições não se observam empiricamente. Importa destacar, da análise realizada pelo autor, a proposta de se estabelecer o caminho inverso na construção de mecanismos de gestão intergovernamental, qual seja partir de premissas mais realistas para então pensar na construção institucional destes mecanismos.
A teoria da barganha (Knight, 1995; 2001; Scharpf, 1997 apud MACHADO, 2008, p. 449) é utilizada para se estabelecer premissas que possam, de fato, representar os padrões de relações entre os agentes governamentais. Parte-se, portanto, do pressuposto de que: i) agentes governamentais são racionais; ii) a realização dos fins por parte de uns pode interferir positiva ou negativamente na realização dos fins por parte de outros; iii) há uma distribuição assimétrica de informação e recursos de barganha entre o conjunto desses agentes (MACHADO, 2008). Nessa linha, sob a Teoria da Barganha, as instituições sob as quais se dão as relações intergovernamentais são,
também, resultados de barganha entre agentes com recursos assimétricos e, assim, constituem-se em subproduto de conflitos estratégicos.
No contexto dessa discussão recaímos em uma questão extremamente importante para a análise que será desenvolvida posteriormente: Por que agentes em desvantagem relativa no processo de barganha intergovernamental aceitariam os resultados desfavoráveis da mesma? Nesse âmbito, Machado (2008) argumenta que a Teoria da Barganha apresenta uma condição necessária para a garantia da estabilidade nessas instituições: as instituições resultantes do processo de barganha devem propiciar aos desfavorecidos resultados melhores do que aqueles possíveis sob o fracasso ou colapso das negociações. Esta seria a primeira premissa para construção de instituições de coordenação federativa. Uma segunda premissa passaria pela incorporação de procedimentos democráticos, transparentes e controláveis, em alguma medida, pelos participantes, o que impediria um efeito desagregador das instituições de coordenação.
Alexander (1993), ao discutir os problemas relacionados à coordenação intergovernamental, apresenta mecanismos operacionais que possibilitam o desenvolvimento de tais relações no âmbito dos Estados nacionais. O autor organizou esses mecanismos em dois grupos: estruturas e ferramentas. O primeiro grupo engloba as organizações com quadro de pessoal definido, cujo objetivo é o de integrar relações governamentais não coordenadas vertical e/ou horizontalmente (Ex. agências reguladoras, ministérios, instâncias decisórias, dentre outras). As ferramentas, por outro lado, constituem-se em instrumentos formais e informais, internos às estruturas, que buscam possibilitar uma maior dinamização das relações intergovernamentais estabelecidas (GONTIJO, 2015). Exemplos desse grupo são os conselhos de gestão e governança, leis, contratos e regulamentações, dentre outros.
Radin (2010), seguindo a mesma linha de raciocínio, apresenta uma tipologia de instrumentos de gestão governamental que permite compreender quais as possíveis maneiras de, num contexto federativo próprio ao segundo modelo de Wright (como é o caso brasileiro), estabelecer-se as relações intergovernamentais. Radin desenvolve seu argumento partindo da divisão dos instrumentos em quatro categorias, a saber:
i) estruturais: são aqueles relacionados a regras e espaços formais de interação, normatizados ou estabelecidos por organizações que criam mecanismos de regulação e supervisão. São exemplos
desse tipo as estratégias de descentralização e coordenação, como a criação de departamentos no nível central, as normativas federais e as comissões intergovernamentais;
ii) programáticos: são instrumentos de gestão concebidos no âmbito dos programas governamentais, como o redesenho da implementação e dos recursos financeiros mobilizados. Podem se traduzir no estabelecimento de parcerias, com a definição de objetivos comuns e incentivos financeiros, ou colaborações, nas quais os recursos são compartilhados para o trabalho conjunto de um grupo de entes federados;
iii) pesquisa e construção de capacidade: são estratégias para construção de capacidade de gestão dos níveis de governo subnacionais para que possam desenvolver adequadamente as competências necessárias à consecução das responsabilidades assumidas. A pesquisa e provisão de informações para os gestores locais é uma ferramenta nesse sentido, assim como a capacitação e treinamento dos funcionários e a provisão de ajuda técnica na implementação e avaliação de políticas públicas;
iv) comportamental: são aspectos da interação entre agentes federais e locais, que afetam diretamente as relações intergovernamentais. Para promoção da gestão de conflitos, as normativas e regulamentações federais podem ser discutidas e negociadas conjuntamente, para promoção de regulamentações aceitáveis por todos. Ainda podem ser mobilizadas estratégias de comunicação, como consultas e audiências públicas. (Radin apud MACHADO e PALOTTI, 2014, p. 403)
Os instrumentos ou mecanismos de gestão intergovernamentais surgiram de diferentes fontes e são mais bem compreendidas no contexto das estruturas governamentais próprias e das áreas de políticas específicas, ou seja, uma análise de mecanismos de gestão intergovernamental deve observar o contexto, pois os objetivos podem variar conforme a política que se avalia. Algumas ferramentas têm por objetivo a centralização, enquanto outras a descentralização, por exemplo.
Conforme aponta Palotti (2012), a forma de atuação das comissões intergovernamentais, como é o caso da Comissão Intergestores Tripartite (CIT) do SUAS, combina um caráter estrutural, por estar formalmente constituída enquanto um espaço de discussão entre gestores da política, e outro comportamental, pois é um espaço para produção negociada de normas e programas governamentais.
Conforme apresentado nesta seção, as relações intergovernamentais podem se desenvolver de diversas maneiras, possibilitando diferentes enfoques de análises, a depender do objeto de estudo do pesquisador. Para fins deste trabalho, utilizar-se-á o conceito de Wright (1974) que estabelece que as relações intergovernamentais consistam em um amplo conjunto de interações (políticas, fiscais e administrativas) entre distintos níveis e instâncias governamentais.
A próxima e última seção deste capítulo dedica-se a relacionar a teoria abordada nos tópicos anteriores ao caso brasileiro. O intuito é descrever o contexto sobre o qual se desenvolveu a Política de Assistência Social no Brasil, de modo a possibilitar uma compreensão mais adequada quanto ao processo de implementação do Pacto de Aprimoramento do SUAS.
1.4 Federalismo e Relações Intergovernamentais no contexto federativo brasileiro