Desde a publicação da NOB-SUAS 2005, um novo arranjo de financiamento vem sendo construído com o objetivo de consolidar o SUAS. Os principais avanços foram: a previsão de cofinanciamento pelas três esferas de governo; a consolidação das transferências fundo-a-fundo, regulares e automáticas, que rompem com a lógica de convênio adotada anteriormente; e o repasse dos recursos federais conforme pisos de financiamento, organizados pelos níveis de proteção apresentados anteriormente: Proteção Social Básica e Proteção Social Especial.
O cofinanciamento federal, nesse sentido, foi subdividido em dois tipos de pisos: fixo e variável. Os pisos fixos atuam na estruturação de serviços de atendimento à família e seus membros, principalmente dos equipamentos públicos como CRAS e CREAS. Já os pisos variáveis devem acolher diversas situações que impactem os custos na estruturação e manutenção dos serviços: “O Piso Básico Fixo destina-se ao acompanhamento e atendimento à família e seus membros, no Desenvolvimento do serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família – PAIF” (...) (NOB-SUAS, 2012,
p. 35). Ao passo que o Piso Básico Variável destina-se, entre outras ações, “ao atendimento de demandas específicas do território; ao cofinanciamento de serviços executados por equipes volantes, vinculadas ao CRAS” [e] “a outras prioridades e metas [que venham a ser] pactuadas nacionalmente” (NOB-SUAS, 2012, p. 35).
O repasse dos recursos federais por meio de pisos consistiu em substituir o modelo convencional, marcado por transferências baseadas em convênios com delimitação temporal e público específico, por repasses automáticos que garantissem a continuidade da oferta. Quanto à definição do montante dos repasses, a mudança representou uma ruptura no histórico padrão de práticas engessadas de prestação de serviços, baseadas na lógica per capita, com a introdução de um sistema pautado em critérios de partilha relacionados às necessidades da população e mais compatíveis com a nova proposta da política (Boletim IPEA).
De modo geral, a NOB-SUAS estabeleceu um desenho de financiamento contemplando os seguintes aspectos: gestão financeira; condições e mecanismos para transferência de recursos federais; e critérios de partilha e transferência de recursos. As condições para transferência de recursos se relacionavam ao processo de habilitação dos municípios nos níveis de gestão previstos pela NOB 2005, dentre outros requisitos. Tais condições buscavam estabelecer um padrão de transferência e garantir corresponsabilidade federativa no financiamento do Sistema. Atualmente, para recebimento de recursos federais os municípios devem possuir, devidamente instituídos e em funcionamento, conforme Artigo 30 da LOAS, Conselho de Assistência Social, Plano de Assistência Social e Fundo Municipal de Assistência Social.
A NOB-2012 inovou nos aspectos relacionados ao financiamento do SUAS. Dando continuidade aos avanços e em resposta às demandas levadas às reuniões da CIT, que diziam respeito a uma maior flexibilização no uso dos recursos que maximizasse a aplicação destes, a Norma consolidou o cofinanciamento por meio dos blocos de financiamento27. Estes blocos agregam os pisos, fixo e variáveis, que operam o financiamento de programas e serviços em cada nível de proteção.
27 O cofinanciamento por meio dos blocos foi previsto pelo Decreto n
º 7.788, de 15 de agosto de 2012, que regulamenta o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).
Quadro 2: Composição dos blocos de financiamento segundo a NOB-SUAS 2012
Bloco de financiamento (NOB-SUAS 2012)
Pisos
Proteção Social Básica
Piso Básico Fixo
Projovem adolescente – PBV I Piso básico variável – PBV II Piso básico variável – PBV III
Proteção Social Especial
Piso de alta complexidade I Piso de alta complexidade II Piso fixo de média complexidade Piso de transição de média complexidade Piso variável de média complexidade – Peti
Gestão IGD-PBF
IGD-SUAS
Fonte: Boletim de Políticas Sociais, IPEA, p. 55, 2014.
Conforme se observa no quadro acima, além dos pisos referenciados aos níveis de proteção, temos os recursos do Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família (IGD-PBF) e o Índice de Gestão Descentralizada do SUAS (IGD-SUAS). A efetivação da transferência de recursos federais a partir do IGD-SUAS constitui-se em importante mecanismo de coordenação intergovernamental.
Com relação ao modelo de financiamento adotado no SUAS, Sposati (2015) pontua que
O pacto federativo existente no âmbito da Assistência social não inclui, de fato e de direito, em absoluto, o financiamento das despesas do SUAS. Há um grande fosso na divisão das funções entre financiamento e responsabilidade do ente federativo, inclusive para a compreensão do que significa compartilhar responsabilidades e orçamentos públicos entre as três instâncias (SPOSATI, 2015, p. 59).
A autora defende que o que se tem observado não é um sistema cofinanciado de gestão compartilhada e sim “um imaginário de financiamento tripartite”, que tem se caracterizado mais como um modelo de subordinação entre os entes do que enquanto um sistema pautado no compromisso e cooperação. O financiamento do SUAS, assim
como a divisão de atribuições, estaria sobrecarregando o ente municipal, principalmente pela baixa participação dos estados no cofinanciamento da política.
Em estudo sobre as relações intergovernamentais e os incentivos financeiros federais28, Machado (2010) demonstra que o uso de incentivos financeiros como mecanismo de coordenação intergovernamental tem se destacado desde os anos 1990, concomitante a um processo de “rescentralização” fiscal nas mãos da União, processo contrário ao desencadeado pela Constituição federal de 198829. Inclusive, foram esses incentivos que permitiram a estruturação de políticas públicas como a de Assistência Social.
O autor demonstra que houve um aumento expressivo dos gastos federais discricionários30, por meio de transferências intergovernamentais, no financiamento da política de Assistência Social no período entre 1995 e 2008. Aponta ainda que a transferência de incentivos financeiros da União para os entes subnacionais apresenta características de dois tipos ideais de relação entre os entes de uma federação: a institucionalização da CIT no âmbito do SUAS, enquanto espaço de negociação, aproxima o modelo adotado de uma gestão compartilhada, baseado na categoria joint decision, representando um contexto decisório onde a União sujeita suas políticas a decisões conjuntas envolvendo governos subnacionais. Por outro lado, a divisão de funções entre as esferas de governo, apresenta características do tipo contrato para execução, o qual é baseado na teoria da agência, onde a União comporta-se como um principal e as esferas subnacionais como seus agents nas respectivas jurisdições. Como exemplo, a exigência de padronização de estruturas e processos para funcionamento dos CRAS. Já o uso de indicadores de problemas e resultados, como o Índice de Gestão
28 Machado (2010) definiu os incentivos financeiros como “aquelas modalidades de transferências financeiras da União para governos subnacionais que cumprem as seguintes condições: visam uma
finalidade específica, no sentido de que o governo subnacional venha prover um determinado tipo de
serviço ou assegure um determinado atributo às políticas públicas que desenvolve; são condicionados, ou seja, a transferência pode ser suspensa diante do não cumprimento de condições previamente estabelecidas em lei ou por meio de outro instrumento normativo; têm um período de vigência
indeterminado, conferindo-lhes relativa estabilidade, em contraste com formas conveniais típicas; transferências de recursos são regulares, cumprindo periodicidade previamente definida, o que dá ao
governo subnacional previsibilidade quanto à sua entrada” (MACHADO, 2010, p. 5).
29 A Constituição de 1988 previu regras de compartilhamento das receitas públicas que remontavam a uma descentralização fiscal, aumentando a capacidade de tributação de estados e municípios, bem como as alíquotas de transferência constitucional da União para os entes subnacionais. Tais mudanças diminuíram a capacidade de coordenação da União na condução de mudanças políticas.
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São aqueles gastos que permitem ao gestor público flexibilidade quanto ao estabelecimento de seu montante, assim como quanto à oportunidade de sua execução, e são efetivamente as que concorrem para produção de bens e serviços públicos, ou seja, não constituem-se em gastos obrigatórios.
Descentralizada, aproxima o modelo de uma gestão compartilhada (MACHADO, 2010).
No intuito de incentivar a participação dos estados e municípios na implementação da política de AS, o governo federal deu início a um processo de repasses financeiros voltados para o apoio à gestão municipal. O processo teve início com incentivos à adesão dos municípios ao Programa Bolsa Família e foi criado, em 2006, o Índice de Gestão Descentralizada – IGD-PBF, indicador que mede a eficiência dos municípios no gerenciamento do programa e, em consequência, baliza a transferência de recursos de acordo com o nível alcançado pelo município. Em 2010, o IGD-PBF foi estendido aos estados, à semelhança da esfera municipal, no intuito de estimular o engajamento dos estados no aperfeiçoamento do PBF.
Em 2011, a Lei 12.435 que alterou a LOAS, criou o IGD-SUAS que, a modelo do IGD-PBF, tem como objetivo garantir o apoio financeiro da União à gestão descentralizada dos serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social. Não foi encontrado uma análise que reflita os impactos do IGD-SUAS no envolvimento dos entes subnacionais na gestão do Sistema.