39
Resim 3.2: Anayasa değişikliği usulü (Gözler, 2008: 603)
Sürecin karmaşıklığı ilk bakışta korkutucu görünmekle birlikte, kural olarak teklif, görüşme, kabul, cumhurbaşkanı aşamalarının bulunduğu; kabuldeki çoğunluğa göre cumhurbaşkanının seçimlik yetkilerinin değişebileceği akılda tutulduğunda, anayasa değişikliği sürecini kavramak kolaylaşacaktır.
Uluslararası Andlaşma
Uluslararası andlaşmalar, iki ya da daha fala devlet tarafından akdedilmiş olan ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin kabulünün ardından cumhurbaşkanınca onaylanıp, resmi gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren bağlayıcı hukuk kurallarıdır (Aydın, 2008: 33). Uluslararası andlaşmalar, kural olarak uluslararası hukuka ilişkin kaynak olma özelliği taşır. Bu andlaşmalarla taraf devletler, birbirleriyle ilişkiye girer, aralarında sorunlara çözüm bulur ya da uluslararası alanda faaliyette bulunurlar.
Öte yandan bu andlaşmaların iç hukuk yönünden de düzenleyici yönleri bulunur. Nitekim 1982 Anayasasının 90. maddesine göre “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurulamaz”.
Bu düzenlemenin de açıkça gösterdiği üzere, andlaşmaların yasa düzeyinde olduğuna bir kuşku yoktur.
Üstelik yasaların anayasaya aykırılığı iddiasıyla anayasa mahkemesine başvurulurken, usulüne uygun olarak yürülüğe konulmuş uluslararası andlaşmaların anayasaya aykırılığı da ileri sürülememektedir.
2004 yılında anayasanın ilgili maddesinin son fıkrasına şu cümle eklenmiştir:“Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır”.
Öyleyse, özellikle “temel hak ve özgürlüklere ilişkin” uluslararası andlaşmaların, mahkemeler ve diğer idari makamlar tarafından doğrudan uygulanması gerektiği de açıktır.
Düzenlemede “usulüne göre yürürlüğe konulmuş andlaşmalar”dan söz edildiğine göre, bir uluslararası andlaşmanın usulüne uygun olarak yürülüğe girmesi ne anlama gelir? Türk hukukunda uluslararası andlaşmalar Cumhurbaşkanı, Başbakan, Dışişleri Bakanı tarafından akdedilip, imzalanır. Öte yandan bakanlar kurulu, Türkiye adına milletlerarası andlaşma yapmakla farklı kişileri -örneğin bir büyükelçiyi vb.- yetkilendirebilir. Ancak andlaşma, imzalanmakla geçerlilik ve yürürlük kazanmaz. Öncelikle Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır. Ancak bu kuralın istisnası da anayasada düzenlenmiştir. Buna göre “Ekonomik, ticarî veya teknik ilişkileri düzenleyen ve süresi bir yılı aşmayan andlaşmalar, Devlet Maliyesi bakımından bir yüklenme getirmemek, kişi hallerine ve Türklerin yabancı memleketlerdeki mülkiyet haklarına dokunmamak
Teklif≥1/3 Görüşme (İki defa)
Kabul (Gizli oy)
3/5≤Çoğunluk<2/3 Çoğunluk≥2/3
Cumhurbaşkanı Cumhurbaşkanı
Halkoylaması Geri Gönderme Geri Gönderme Halkoylaması Onay
Aynen Kabul
3/5 2/3
Cumhurbaşkanı Cumhurbaşkanı
Halkoylaması Onay
şartıyla, yayımlanma ile yürürlüğe konabilir. Bu takdirde bu andlaşmalar, yayımlarından başlayarak iki ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgisine sunulur”. İmzalanıp, meclis tarafından bir kanunla onaylanması uygun bulunan andlaşmalar Anayasanın 104. maddesine göre cumhurbaşkanı tarafından onaylanır ve resmi gazetede yayımlanır.
Öyleyse uluslararası bir andlaşmanın usulüne uygun yürürlüğe girebilmesi için imza (yetkili kişi), uygun bulma (Türkiye Büyük Millet Meclisi), onay (cumhurbaşkanı) ve yayım (resmi gazete) aşamalarından söz edebiliriz.
Yasa
Yasa, yasama organı tarafından yasa adı altında yapılan ve normlar hiyerarşisinde anayasanın altında tüzüklerin üstünde yer alan, çoğunlukla genel nitelikli soyut kurallar içeren, süreklilik taşıyan hukuksal metinler şeklinde tanımlanabilir (Gözler, 2006: 21).
Bu tanımdaki unsurlara yakından göz atalım:
Yasama organı tarafından yapılmak
Yasa, bir normun apaçık bir hukuk normu olarak yürürlük kazanması gerektiği yolunda, yasama organı, Türk hukuku açısından Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından ortaya konan bir devlet iradesidir (Aral, 2001: 94). Görüldüğü üzere bu irade ancak yasama organı tarafından ortaya konabilmektedir.
Nitekim Anayasanın 7. maddesine göre “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez”. Keza Anayasanın 87. Maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri arasında “kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak” da sayılmış bulunmaktadır.
Yasa adı altında yapılmak
Kural olarak Türkiye Büyük Millet Meclisi iradesini, iki işlemle ortaya koyar. Bunlardan ilki parlamento kararıdır, ikincisi ise yasadır. Öyleyse, meclisin iradesinin hangi durumlarda karar, hangi durumlarda yasa olarak tezahür etmiş sayılacağı önem kazanmaktadır.
Parlamento kararı ile yasa arasındaki en belirleyici fark, biri bireysel bir işlem iken, diğerinin düzenleyici bir işlem olmasıdır. Her ne kadar bu durumun bazı istisnaları varsa da, daha kapsayıcı bir kıstas mümkün görünmemektedir. Bunun dışında şekli anlamda bakıldığında, parlamento kararlarının resmi gazetede “TBMM kararı” adı altında yayımlanırken, yasaların “Kanun” başlığı altında yayımlandığını; cumhurbaşkanının yasaları veto yetkisi varken, parlamento kararlarını veto yetkisinin bulunmadığını; zaten parlamento kararlarında cumhurbaşkanı onayının da bulunmadını ifade edebiliriz.
Ayrıca parlamento kararları, birkaç istisna dışında anayasa mahkemesi denetimine de tabi değildir.
Genel nitelikli soyut kurallar içermek
Bu unsur yasayı parlamento kararından ayırmak için kullandığımız kıstasın bir başka şekilde ifadesidir. Az evvel de ifade edildiği üzere, yasa, düzenleyici bir işlemdir. Dolayısıyla belli bir somut olaya ilişkin değil, genel olarak düzenleme alanındaki olayların hepsini içerme niteliği söz konusudur.
Yasaların genel olması, birkaç anlama gelir. Her şeyden evvel genellik, özel ya da bireysel olmamak yani aynı durumdaki her bir olayı düzenlemek anlamına gelir. Öte yandan yasa adı altında, her türlü konunun hem de ayrıntısı ile düzenlenebileceğini vurgulamak üzere de yasaların genelliğinden söz edebiliriz. Bir başka deyişle, “belli konular yasa ile düzenlenir, belli konular ise düzenlenemez” şeklinde bir değerlendirme, geçerli kabul edilemez. Parlamento, anayasaya uygun olmak kaydıyla, dilediği her konuyu, dilediği kadar ayrıntılı bir şekilde düzenleyebilir.
Yasanın soyut olma niteliği ise, kişiye ya da olaya özel yasal düzenleme yapılamaması anlamına gelir.
Kuşkusuz bu kuralın istisnaları olduğunu görüyoruz. Yine de bu istisnalar, yasaya ilişkin genel nitelememizi değişterecek özellikler arz etmez.
41 Süreklilik taşımak
Yasalar, yürürlükte oldukları süre içerisinde kesintisiz olarak uygulanma özelliğine sahiptirler. Bir yasanın düzenleme alanına giren bazı olaylar için uygulanmayacağı söylenemez. Yasalar aşağıda göreceğimiz usulde yürürlüğe girer ve kaldırılana kadar da uygulanırlar.
Normlar hiyerarşisinde anayasa ile tüzük arasında yer almak
Hukuk düzeninde normların yukarıdan aşağı bir silsile içerisinde sıralandıklarını ifade etmiştik.
Yasalar bu silsile içerisinde en geniş yerlerden birini işgal eder ve uluslararası andlaşmalar göz ardı edildiğinde, bu konum anayasa ile tüzüğün arasındadır.
Bu noktada, Türk hukukunda yasaların yürürlüğe girmesi sürecini ele alabiliriz. Bu hususa ilişkin düzenlemeler Anayasanın 88. ve 89. maddeleri ile Meclis İçtüzüğünün 73 ilâ 91. maddelerinde düzenlenir. Bu maddelerdeki düzenlemeleri “öneri”, “görüşme”, “kabul” ve “yayım” şeklinde aşamalandırabiliriz.
Anayasanın 88. maddesine göre “Kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir.
Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir”. Bu maddedeki düzenlemede karşımıza öneri aşamasına ilişkin iki farklı kavram çıkmaktadır:
tasarı ve teklif. Zira yasa önerisi bakanlar kurulunu tarafından yapıldı ise tasarı, milletvekilleri tarafından yapıldı ise teklif olarak adlandırılmaktadır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün 73. maddesine göre “Hükümetçe hazırlanan kanun tasarıları bütün bakanlarca imzalanmış olarak ve gerekçesi ile birlikte Meclis Başkanlığına sunulur”. 74.
Maddeye göre “Milletvekillerince verilen kanun tekliflerinde bir veya daha çok imza bulunabilir. Kanun teklifleri de, gerekçesi ile birlikte Başkanlığa verilir”. Öyleyse gerek yasa tasarıları, gerekse yasa teklifleri, gerekçeleri de gösterilmek kaydıyla meclis başkanlığına verilecektir. Bu aşamada başkanlık, kendisine verilen tasarı ya da teklifi, yine meclis çatısı altında İçtüzüğün 20. maddesine göre kurulmuş bulunan komisyonlara havale eder. Bu aşama görüşme aşamasının da başlangıcıdır. Komisyon görüşmelerini tamamlamasının ardından, tasarı ya da teklif hakkında “kabul” ya da “red”
değerlendirmesini içeren bir rapor hazırlayarak meclis başkanlığına sunar. Başkanlık bu kez, komisyon raporunu meclis üyelerine dağıttıktan en az kırk sekiz saat sonra, yasa önerisini meclis genel kuruluna havale eder.
Genel kurul önerileri, üye tamsayısının en az üçte birinin (184 milletvekili) hazır bulunduğu bir oturumda görüşmeye başlar. Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün 81. maddesine göre yasa tasarı ve teklifleri; genel kurulda, şu usule göre görüşülür:
a. Tasarı veya teklifin tümü hakkında görüşme açılır.
b. Tasarı veya teklifin tümünün görüşülmesinden sonra soru-cevap işlemi yapılır. Tasarı veya teklifin tümü üzerinde soru-cevap süresi yirmi, maddeler üzerinde on dakika ile sınırlıdır.
c. Tasarı veya teklifin maddelerine geçilmesi oylanır.
d. Tasarı veya teklifin tümü oylanır.
Tasarı ve teklifin tümünün oylanması aşaması, kabul aşamasıdır. Anayasa değişiklikleri hariç, kanun tasarı ve tekliflerinin tümünün veya maddelerinin oylanması, açık oylamaya tâbi işlerden değilse, yirmi üyenin talebi halinde açık oyla, aksi takdirde işaretle yapılır. Anayasanın 96. maddesine göre “Türkiye Büyük Millet Meclisi, Anayasada başkaca bir hüküm yoksa toplantıya katılanların salt çoğunluğu ile karar verir; ancak karar yeter sayısı hiçbir şekilde üye tamsayısının dörtte birinin bir fazlasından az olamaz”. Öyleyse yasa önerilerinin kabulü için de, toplantıya katılanların salt çoğunluğu yani yarısından bir fazlasının kabul oyu gerekmektedir. Toplantının üye tamsayısının en az içte biri ile yani 184 milletvekili ile başlayabileceğini ifade etmiştik. Buradan hareketle 93 milletvekilinin kabul oyu ile bir yasanın kabul edilebileceği de düşünülmemelidir. Zira anayasanın düzenlemesinde, kara yeter sayısının hiçbir şekilde üye tamsayısının dörtte birininin bir fazlasından (yani 139 milletvekilinden) az olamayacağı da yer almaktadır.
Genel kurul tarafından kabul edilen yasanın, yasalaştığından söz edebiliriz. Ancak bu yasanın yürürlüğe girdiği anlamına gelmez. Bunun için yayımın da gerçekleşmesi gerekir. Anayasanın 89.
maddesine göre “Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilen kanunları onbeş gün içinde yayımlar”. Ancak cumhurbaşkanına, yasaları geciktirici veto etme, yani bir kez daha görüşülmek üzere meclise geri gönderme yetkisi de tanınmıştır. Buna göre cumhurbaşkanı “Yayımlanmasını kısmen veya tamamen uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmek üzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderir. Cumhurbaşkanınca kısmen uygun bulunmama durumunda, Türkiye Büyük Millet Meclisi sadece uygun bulunmayan maddeleri görüşebilir”. Bu durumda “Türkiye Büyük Millet Meclisi, geri gönderilen kanunu aynen kabul ederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır; Meclis, geri gönderilen kanunda yeni bir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar Meclise geri gönderebilir”. Cumhurbaşkanı yasaları Resmi Gazete’de yayımlayacaktır. Görüldüğü üzere, buna geciktirici veto denmesinin nedeni, cumhurbaşkanının bir yasanın çıkmasını her halükârda engelleme yetkisine sahip olmaması, ancak geciktirebilmesidir.
Kural olarak yasaların yürürlük maddesinde, hangi tarihte yürürlüğe gireceği belirtilir. Ancak eğer yasanın yürürlük tarihine ilişkin bir ifade yok ise yasa, Resmi Gazete’de yayımından 45 gün sonra yürürlüğe girecektir.
Yasaların burada ifade ettiğimiz özelliklerine mutlak uyum göstermemekle birlikte, yasa adıyla anılan bazı özel düzenleme türlerine de bu başlık altında değinmek gerekiyor. Bu kapsamda üç yasa türüne dikkat çekelim: bütçe yasası, kesin hesap yasası ve uluslararası andlaşmaları uygun bulma yasası.
Bütçe yasası, başlığında yasa ifadesini taşımakla birlikte, genel nitelikli soyut kurallar taşımak bakımından diğer yasalara oranla farklılık gösterir. Zira bütçe yasaları, bir kural-işlem değil, devlete ve kamu tüzel kişilerine kamu harcamalarında bulunmak ve gelirleri toplamak konusunda belli bir süre yetki veren şart-işlemdir (Özbudun, 2004: 204). 1982 Anayasasının 161. maddesine göre “Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır” ve “Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz”. Bütçe yasasının önerilmesi ve görüşülmesi aşamaları ile ilgili olarak diğer yasalara oranla farklılıklar dikkat çekmektedir. Herşeyden evvel, bütçe yasası önerilerinin bir teklif olarak değil tasarı olarak hazırlanması doğası gereğidir. Nitekim Anayasanın 162. maddesine göre; 1) “Bakanlar Kurulu, merkezî yönetim bütçe tasarısı ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî yılbaşından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.” 2) “Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az yirmibeş üye verilmek şartı ile siyasî parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili göz önünde tutulur.” 3) “Bütçe Komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yılbaşına kadar karara bağlanır.” 4) “Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, kamu idare bütçeleri hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri, üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oylanır.” 5) “Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar.” Bu aşamalar dışında cumhurbaşkanlığı aşamasında da farklılık göze çarpar. Anayasanın 89. maddesine göre, bütçe yasaları cumhurbaşkanının bir yasayı tekrar görüşülmek üzere meclise geri gönderme yetkisine ilişkin hükme tâbi değildir. Nihayet diğer yasalardan bir başka farklılık olarak 163. maddede “Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez” düzenlemesine yer verilmiştir.
Kesin hesap yasası, önceki yılın bütçe yasasına uygun hareket edilip edilmediğinin incelenmesine ilişkin yasadır. Bu yasaları, uzmanlar tarafından hazırlanan bir raporun meclis tarafından kabul edilereki önceki yılın bütçe harcamalarının aklanması gibi düşünebiliriz. Nitekim Anayasanın 160. maddesine göre
“merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmak” Sayıştay’ın görevidir. Usul şu şekilde işler: Bakanlar kurulu, kesin hesap yasa tasarısını meclise sunar. Sayıştay en geç yetmişbeş gün içerisinde genel uygunluk bildirimini meclise verir. Kesin hesap
43
yasa tasarısı, yeni yılın bütçe yasası ile birlikte bitçe komisyonunda görüşülür ve genel kurulda kabul edilir.
Uluslararası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulma yasası, yukarıda uluslararası andlaşma bahsinde de değinildiği üzere, bir uluslararası andlaşmanın usulüne uygun olarak yürürlüğe girmesi için gerekli aşamalardan biridir. Anımsayacağınız üzere bir uluslararası andlaşma yetkili bir kişi tarafından imzalanmakta, ardından meclis tarafından onaylanması uygun bulunmakta, son olarak da cumhurbaşkanı tarafından onaylanıp resmi gazetede yayımlanmakta idi. İşte meclis onaylanmasını uygun bulma işlemini bir yasa ile gerçekleştirmektedir. Ancak aynı bütçe yasası ile kesin hesap yasasında olduğu gibi, bu tür bir yasanın taşıdığı özellikler nedeniyle, diğer yasalar için öngörülen öneri ve görüşme aşamalarından farklı usuller söz konusudur. Nitekim bu tür yasalara ilişkin olarak 1963 tarih ve 244 sayılı Milletlerarası Andlaşmaların Yapılması, Yürürlüğü ve Yayınlanması ile Bazı Andlaşmaların Yapılması İçin Bakanlar Kuruluna Yetki Verilmesi Hakkında Kanun söz konusudur. 244 sayılı yasanın 2. maddesine göre
“Milletlerarası andlaşmaları onaylama veya bu andlaşmalara katılma, onaylama veya katılmanın bir kanunla uygun bulunmasına bağlıdır.” Uygun bulma tasarısı dışişleri bakanlığı tarafından hazırlanarak, bakanlar kurulu tarafından meclise sunulacaktır. Mecliste yasa tasarısı öncelikle ilgili komisyonda ardından da genel kuraulda görüşülecek ve andlaşmanın bütün olarak kabul ya da red edilmesine ilişkin oylama yapılacaktır. Andlaşmaların uygun bulunmasına dair yasa oylaması açık olarak yapılacaktır (Gözler, 2008: 371).