No Brasil, a produção de moradia sob forma de cooperativas habitacionais surge
67 Ibid 68 Ibid.
69 Pela Fundação João Pinheiro são 4 410 385 famílias, correspondendo a 83,2% do déficit habitacional urbano,
com renda mensal inferior a três salários mínimos.
70 Ibid. 71 Ibid. 72 Ibid.
institucionalmente em 1964, com a criação do BNH, do SFH e do Plano Nacional da Habitação pela Lei nº. 4.380, de 21 de agosto de 1964, em meio à grave crise social73. Enquanto órgão central dos sistemas financeiros da habitação e do saneamento, o BNH tinha entre suas atribuições, orientar, disciplinar e controlar o SFH, objetivando a produção e aquisição da moradia a "preço de custo", em especial pela população de menor renda.
A principal fonte de recursos financeiros era o FGTS74, que se destinava para prover os mercados "popular" e "econômico". No entanto, o setor privado também era fonte de recursos para o SFH através da poupança voluntária que era formada pelas letras imobiliárias e cadernetas de poupança captadas pelo Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), direcionada para atender o mercado "médio". Assim, o BNH "constitui um sistema em que se buscava articular o setor público (na função de financiador principal) com o setor privado, a quem compete, em última análise, a execução da política de habitação" (AZEVEDO; ANDRADE, 1982, p. 61).
O Plano Nacional da Habitação contemplou a produção cooperada da moradia com o Programa de Cooperativas Habitacionais. A Instrução N.º 1 do BNH, de 30 de novembro de 1964, baixou normas para o registro, funcionamento e fiscalização das cooperativas que tinham como objetivo proporcionar a aquisição casa própria com base nas considerações seguintes:
- o grau de prioridade conferido pelo Plano Nacional da Habitação às cooperativas, conforme o item III do Art. 4º da Lei N.º 4.380/64;
- serem as cooperativas associações ou entidades sui generis, sem fins lucrativos;
- o caráter popular de tais entidades, cujo número de sócios é ilimitado e cujo capital é formado por cotas de valor módico, em número limitado para cada associado;
73 Bulgarelli (1966) coloca que desde que foi implantado no Brasil o sistema cooperativo, ocorreram inúmeras
tentativas para constituir cooperativas habitacionais. Todavia as que existiam até recentemente eram insignificantes em número, cooperados e objetivos. A falta de financiamentos externos, de órgãos especializados públicos ou privados impediu o desenvolvimento desse tipo de cooperativa. O autor (1966, p. 54) acrescenta: "Até hoje, portanto, as cooperativas de habitação permaneceram estacionárias, sem possibilidades de executarem seus programas mínimos, também porque, ao lado da inflação, o Estado não lhes prestava qualquer tipo de ajuda.". Aliás, o Decreto-lei Nº. 22.239 de 1932 considerou as cooperativas habitacionais apenas como cooperativas de construção, de acordo com seu artigo 32: "A cooperativa de construção formada para edificar casas populares a fim de vendê-las aos associados por pagamentos parcelados, poderá também efetuar operações de crédito com o fito de obter recursos para ampliar os seus serviços e melhor consecução do seu objetivo [...]" (BULGARELLI, 1966, p. 54).
74 Instituído pela Lei Nº 5.107/1966), como fundo indenizatório para demissão, o FGTS é formado por poupança
- o alto destaque que as mesmas dão a seus associados, pelo voto singular e outras garantias legais;
- os planos habitacionais elaborados por tais entidades devem ser incentivados ao mesmo tempo que protegidos os interesses os cooperativados, em face do investimento que fazem;
- qualquer empreendimento que envolva construção de habitações em larga escala necessita grande segurança, em face da instabilidade dos custos;
- as cooperativas devolvem a seus associados os eventuais resultados positivos de suas atividades, proporcionalmente ao movimento econômico com elas efetivado, sob a forma de retorno das sobras; e
- finalmente, a conveniência de estabelecer regras específicas para tais entidades, dada a sua grande importância no Plano Nacional da Habitação (BULGARELLI, 1966). Enquanto modalidade75 de cooperativa habitacional, a escolhida como experiência a ser implantada, foi a de construção (produção e comercialização), ''[...] sob a ideologia da propriedade como fator de ascensão social, mesclada pelos princípios cooperativistas concebidos como uma 'alternativa intermediária entre o capitalismo e o socialismo, resistindo às aberrações de um e de outro'" (SILVA, 1992, p. 74).
Entre 1964 e 1966, praticamente inexistiram as cooperativas habitacionais. Para viabilizar a proposta, enquanto uma das metas prioritárias da política habitacional de âmbito nacional, foi montada uma estrutura cooperativista sob a coordenação dos INOCOOPs. Assim, em 1966 o Decreto N.º 58.377, de 9 de maio de 1966, cria o Plano de Financiamento de Cooperativas Operárias e determina que o BNH preste assistência às cooperativas habitacionais através dos INOCOOPs (criados na ocasião). Estes Institutos (entidades com caráter de Sociedade Civil sem fins lucrativos, regulamentados pelas Resoluções 68/66 e 95/66, ambas do BHN) tinham funções de assessoria técnica e política em todas as operações necessárias para a produção e aquisição da moradia, trabalhando junto às cooperativas habitacionais para intermediar o Estado e a população.
O Programa das Cooperativas Operárias, regulamentadas pela RC 67/66 do BNH, inicialmente foi direcionado para atender os trabalhadores sindicalizados ou que pertencessem 75 As modalidades de cooperativas habitacionais conhecidas até 1994 eram: as que constróem casas para seus
associados, sem intuito de lucro, mediante pagamento de prestações mensais; as que constróem casas para locações a preços baixos; e as que concedem empréstimos aos associados para que construam ou comprem casas (SILVA, 1994, p. 74).
a alguma "associação de classe". Exigência contida nos estatutos das cooperativas foi, posteriormente, abolida. Silva (1992, p. 75) coloca que esta
[...] preocupação com o atendimento das necessidades habitacionais dos operários sindicalizados, como parte da estratégia de legitimação dos novos grupos do poder, marca de modo inequívoco mas não indelével, [...] a experiência das primeiras cooperativas habitacionais brasileiras, a partir da própria legislação que as estimulava.
O Estado brasileiro atuava de forma tutelar em relação ao sistema de cooperativas. Especificamente às cooperativas habitacionais, isto está patente no Decreto-Lei Nº 59/66 ao destacar a competência normativa do BNH sobre as mesmas: "conceder autorização ou cancelá-la, baixar e ampliar normas disciplinadoras da constituição, funcionamento e fiscalização, além de fixar e aplicar penalidades e definir os casos de intervenção" (BUCCI, 199476, apud CASTRO, 1999, p. 88). Essa característica do papel do Estado brasileiro sobre as cooperativas foi reafirmado e fortalecido, posteriormente, na Lei N.º 5.764, de 16 de dezembro de 1971, ainda em vigor, que define a Política Nacional de Cooperativismo, institui o regime jurídico das sociedades cooperativas e dá outras providências.
As Cooperativas Habitacionais, formadas inicialmente por categorias profissionais, atendiam o chamado mercado "econômico" - composto por famílias na faixa sócio-econômica de três a seis salários mínimos, limite este mais tarde estendido. Quanto ao financiamento, trabalharam, enquanto agentes promotores, inicialmente com recursos de fontes públicas e sem intermediação de agente financeiro.
Em relação ao número de unidades residenciais produzidas pelas Cooperativas Habitacionais (sistema BNH/SFH), no período de 1964 a 1984 foram concedidos 487 471 financiamentos. Ao se avaliar a participação dessa produção cooperada no total de habitações financiadas pelo SFH, mais de 4,5 milhões no período de 1964 a 1986, esta foi de um pouco mais de 11 %. Sobre estes dados, Castro (1999, p. 95) acrescenta que 60 por cento desta produção ocorreram entre 1976 e 1982, período em que as Cooperativas Habitacionais perdem seu caráter social.
Esse sistema de produção de habitação proliferou em todo o Brasil. Segundo Diva Pinho (1996), em 1978, catorze anos após a existência do Plano Nacional de Habitação, funcionavam cerca de 700 cooperativas habitacionais em todo o Brasil, sendo 45% localizadas nas regiões Sudeste e Sul, 40% no Nordeste e 15% no Norte/Centro-Oeste. Como
76 BUCCI, M. P. D. 1984. Dissertação (Mestrado em Ciências Sociais) - Faculdade de Direito/USP, São Paulo,
as cooperativas são de duração limitada esses dados oscilam, não dando uma idéia precisa do quadro.
Na bibliografia sobre essa matéria, várias são as referências sobre os problemas apresentados pelas cooperativas habitacionais, criadas pelo BNH/SFH. Castro (1999) ao abordar a matéria coloca que, embora as Cooperativas Habitacionais fossem sociedades civis sem fins lucrativos, o dirigismo estatal as subordinou, uma vez que só se desenvolviam com autorização e tutela do Estado. Acrescenta, ainda, que além de atuarem como meras delegadas do BNH e INOCOOPs, sofrerem a "interferência dos interesses de frações especializadas do capital que atuam na produção imobiliária" (Castro, 1999, p. 89).
Para, Silva (1992, p. 116), na década de 60 (a partir de 1964) as Cooperativas Habitacionais atuavam mais próximas aos interesses dos trabalhadores sindicalizados e com um cunho "social" (grifo do autor). No entanto, as alterações introduzidas no Programa de Cooperativas Habitacionais acarretaram, a partir de meados da década de 1970, a total descaracterização da proposta inicial, com os empreendimentos das cooperativas sendo mais amoldados aos mecanismos de mercado. Foram modificados, entre outros, os critérios de acesso às Cooperativas Habitacionais, prazos de execução da obras, faixa de renda mínima familiar exigida, além de ser introduzida em 1972 (RC 04/72 do BNH) a figura do agente financeiro (Silva,1992). A falta de participação dos cooperados no processo decisório contribuiu para atestar o caráter formal e burocrático a que foram reduzidas as Cooperativas Habitacionais.
Nos ano 80, o Programa de Cooperativas Habitacionais começa a refluir com a crise do financiamento público, que culminou com a extinção do BNH em 1986. Em 1988 a Constituição Federal conferiu autonomia às cooperativas perante o Estado com este perdendo o papel gerenciador das mesmas. No entanto, as Cooperativas Habitacionais permaneceram vinculadas, em sua quase totalidade, ao modelo desenvolvido sob a égide do BNH. Esse modelo de cooperativa habitacional vai se esvaziando e perdendo expressão. Em 1993, as cooperativas habitacionais deixam de fazer parte do corpo de agentes financeiros do SFH através da Instrução Nº 1980/93 do BACEN.
No início da década de 1990 surge uma nova modalidade de cooperativa habitacional - que atuando através do autofinanciamento se expandiu por todo o Brasil - a ser trabalhada no item seguinte deste trabalho.