A reforma da lei cooperativista, demandada pela Constituição Federal, para substituição da Lei nº. 5.764, de 16 de dezembro de 1971, que define a Política Nacional de Cooperativismo, de acordo com Perius (2003) bus ca os seguintes objetivos: expurgar o entulho autoritário caracterizado pela forte interferência do Estado na vida das cooperativas; criar um processo de transição para a autogestão, fundamentada na consolidação da autonomia; compatibilizar os atos constitutivos da fundação da sociedade cooperativa com a legislação; consagrar o voto secreto e o regulamento do processo eleitoral; estabelecer a moratória para as sociedades cooperativas; melhorar as condições de fiscalização dos Conselhos Fiscais; e implementar o autocontrole.
O Congresso Nacional sinalizou para uma nova legislação cooperativista, ao deferir, em 08 de dezembro de 1999, o Requerimento nº. 719, de autoria do senador Pedro Simon - RS,
que aprovou a tramitação conjunta dos três Projetos de Lei Cooperativista41 - dispõem sobre as sociedades cooperativas -, conferindo a um único relator os mesmos (PERIUS, 2003). No entanto, a nova lei que venha a substituir a Lei nº. 5.764, de 16 de dezembro de 1971, que define a Política Nacional de Cooperativismo, institui o regime jurídico das sociedades cooperativas e dá outras providências42, ainda não teve sua tramitação finalizada. Na Câmara Federal sobre a matéria foram protocolados nove Projetos de Lei Cooperativista - um em 1988, seis em 1989 e um em 1990, dentre os quais seis tramitam conjuntamente43. No total, são catorze Projetos de Lei Ordinária sobre a matéria em tramitação no Congresso Nacional.
A quantidade de projetos de lei - ao todo são sessenta e sete - que existe no Congresso Nacional, desde que a atual Constituição Federal foi promulgada em 1988, demonstra o quanto a matéria é complexa, causando polêmica não só em relação ao conteúdo mas também quanto a necessidade de uma nova lei cooperativista, pois há a corrente que defende a conservação da Lei nº. 5.764/71 por concebê-la como a grande conquista cooperativista, mesmo que tenha surgido em um momento muito difícil da vida nacional - em plena ditadura militar - e, por isso mesmo o seu caráter autoritário. Há também os que defendem que essa lei é boa, mas incompleta já que não abrange todos os ramos do cooperativismo, necessitando aprofundamento44.
Assim, para Perius (2003) além da complexidade essa multiplicidade de projetos de Lei reflete também a falta de unicidade do cooperativismo brasileiro. Isto já ficou demonstrado "[...] quando, em 1989, o Congresso Nacional protocolou diversos Projetos de Lei e após o registro na Câmara Federal, do PLC nº 1.706/89 (Dep. Fed. Ivo Vanderlinde - SC) veio a público a inconformidade dos cooperativistas brasileiros quanto à algumas propostas contidas no projeto pioneiro [...]" e com isso afirma que se este "[...] projeto tivesse 41 PLS nº. 171, de 25 de março de 1999, que dispõe sobre as sociedades cooperativas - senador Osmar Dias-PR;
PLS nº. 228, de 17 de junho de 1999, que dispõe sobre as sociedades cooperativas - senador José Fogaça-RS; e PLS nº. 605, de 05 de novembro de 1999, que dispõe sobre as regras do Sistema Cooperativista Nacional, que compreende as cooperativas e seus órgãos de representação. - senador Eduardo Suplicy -SP.
42 A chamada Lei do Cooperativismo Brasileiro.
43 PLC nº 1.706, de 13 de março de 1989, que dispõe sobre as sociedades cooperativas, do deputado federal Ivo
Vanderlinde-SC. Primeiro Projeto de Lei protocolado, ao mesmo foram anexados os seguintes Projetos de Lei: PLC nº 3.559, de 30 de agosto de 1989, que dispõe sobre o sistema cooperativista nacional e as sociedades cooperativas - deputado federal Ruy Nedel-RS; PLC nº 3.727, de 18 de setembro de 1989, que dispõe sobre as sociedades cooperativas - deputado federal Jorge Hage-BA; PLC nº 3.912, de 04 de outubro de 1989, que regulamenta o parágrafo segundo do artigo 174 da constituição federal, dispondo sobre incentivo ao cooperativismo - deputado federal Fernando Bezerra Coelho-PE; PLC nº 3.525, de 28 de agosto de 1989, que dispõe sobre as sociedades cooperativas - deputado federal Carlos Cardinal-RS; PCL nº 3.768, de 12 de outubro de 1989, que dispõe sobre as sociedades cooperativas - deputado federal Vicente Bogo-RS; e PLC nº .799, de 21de março de 1990, que dispõe sobre as pequenas cooperativas de produção agropecuária - deputado federal Antônio Marangon-RS.
contemplado as reais aspirações do cooperativismo brasileiro não teriam surgido novos projetos" (PERIUS, 2003, p. 2). No entanto, nas três versões de Projetos de Lei que tramitam conjuntamente no Senado Federal, desde 08 de dezembro de 1999, também há questões polêmicas, entre as quais Perus (2003) destaca: definição dos limites constitucionais da ação e do papel do Estado em favor do cooperativismo; e a definição sobre a quem compete a representação do sistema cooperativista nacional.
No entanto, não é apenas a legislação ordinária sobre as sociedades cooperativas que apresenta o quadro acima. O mesmo ocorre com a tramitação e definição da legislação afim, contemplando o cooperativismo, a saber entre outras: legislação trabalhista; legislação bancária; legislação agrícola; legislação agrária; legislação habitacional; legislação sobre atividade garimpeira; e legislação sobre saúde. São cinquenta e três Projetos de Lei sobre matérias afins protocolados no Congresso Nacional. Entre esses, onze45 Projetos de Lei de origem na Câmara Federal tratam, direta ou indiretamente de cooperativas habitacionais ou de habitação cooperada. Quanto ao mérito desses onze Projetos de Lei, pode se destacar:
a) a proposta de alterações no FGTS, propondo dar prioridade para as cooperativas habitacionais, quando dos financiamentos dos programas habitacionais vinculados a recursos desse fundo e a inclusão de um representante do cooperativismo no seu Conselho Curador. Na justificativa do Projeto de Lei, Müller (1991) defende a proposta ao afirmar que
[...] a legitimidade das cooperativas habitacionais no setor da habitação popular está plenamente consagrada. Nos seus vários anos de existência, o cooperativismo habitacional prestou uma grande contribuição ao país, ao construir milhares de unidades residenciais destinadas à faixa da população de menor poder aquisitivo (MÜLLER,1991, p. 3504-3505).
45 Projeto de Lei n. 109-C, 02 de março de 1989, que estabelece normas para o adequado tratamento tributário do
ato cooperativo - deputado federal Ruy Bacelar-BA; Projeto de Lei n. 6.129-C, de 18 de dezembro de 1990, que estabelece diretrizes para uma Política Nacional de Habitação Rural e dá outras providências - deputado federal Francisco Rollemberg-SE; Projeto de Lei n. 360, de 19 de março 1991, que introduz alterações na Lei n. 8.036, de 11 de maio de 1990, que dispões sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - deputado federal Amaury Müller-RS; Projeto de Lei n.1.282, de 13 de junho de 1991, que dispõe sobre o Sistema Financeiro da Habitação - SFH, e dá outras providências - deputado federal Geraldo Alckmin Filho-SP; Projeto de Lei n. 4.717, de agosto de 1998, que disciplina as cooperativas habitacionais - deputado federal Franco Montoro-SP; Projeto de Lei n. 1.364-B, de 30 de junho de 1999, cria o programa Nacional de Habitação Rural - deputado federal Luiz Mainardi -RS; Projeto de Lei n.1.710-A, de 21 de setembro de 1999, que dispõe sobre auditoria contábil nas atividades de incorporações e construção de imóveis regidas pela Lei n. 4.591, de 16 de dezembro de 1964 - deputado federal José Thomaz Nonô-AL; Projeto de Lei n. 3.189, de 7 de junho de 2000, que estabelece normas gerais para fixação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro, de que trata o art. 236, § 2ˆ, da constituição, e dá outras providências - deputado federal Pauderney Avelino-AM; GRAZIANO, Xico. Projeto de Lei n. 167, de 29 de novembro de 2000, institui o Novo Estatuto da Terra, que dispõe sobre a Política Fundiária e Agrícola, e dá outras providências - deputado federal Xico Graziano-SP; Projeto de Lei n. 203, de 16 de maio de 2001, que dispõe sobre as novas regras do Sistema Financeiro da Habitação - SFH, e dá outras providências - deputado federal Pompeto Mattos-RS; Projeto de Lei n. 466, de 20 de março de 2003, que institui o Programa de Apoio às Cooperativas Habitacionais e dá outras providências - deputado federal Ary Vanazzi-RS.
Acrescenta que, no entanto, o governo federal, nos últimos anos "[...] vem criando dificuldades para o funcionamento das cooperativas. Os recursos vêm sendo sistematicamente negados a agora estão sendo desviados para as empresas de construção civil, através de programas como o Plano Empresário Popular (PEP), aprovado pela Resolução nº. 12 do conselho Curador do FGTS [...]", o que significa "[...] para os adquirentes dos imóveis, uma grande desvantagem: enquanto as cooperativas vendem os imóveis a preço de cus to, os construtores negociarão a preço de mercado" (MÜLLER, 1991, p. 3504-3505). A apresentação do projeto de lei, em 1991, ocorreu em um quadro de escassez e redirecionamento do financiamento estatal para a habitação, o que propiciou, como será demonstrado mais adiante, o surgimento das cooperativas habitacionais que atuam através do autofinanciamento de seus sócios;
b) as propostas que dispõem sobre o SFH, propondo novas regras ou alterações que contemplam as cooperativas habitacionais: incluindo-as como um dos operadores dos recursos oriundos do SFH; criando um Fundo de Habitação (FH) destinado a financiar, exclusivamente através de Cooperativas Habitacionais, a construção de conjuntos habitacionais para trabalhadores urbanos e rurais; propondo que os saldos devedores e as prestações sejam atualizadas pelo reajuste salarial da categoria profissional do mutuário; e
c) a proposta para o estabelecimento de normas para o adequado tratamento tributário do Ato Cooperativo, incluindo as cooperativas habitaciona is, bem como o tratamento especial com redução dos emolumentos por serviços notariais e registriais da casa própria através de cooperativas habitacionais.
Ainda sobre esses onze Projetos de Lei destacados acima, em especial, um causou muita polêmica com a OCB, a CONFHAB e federações estaduais de cooperativas habitacionais se posicionando contra e trabalhado pela sua não aprovação. Trata-se do Projeto de Lei nº. 4.717/98, do ex-deputado federal Franco Montoro-SP que "[...] disciplina as cooperativas habitacionais". O argumento central utilizado pelas entidades do sistema cooperativista é que não se tratava de uma proposta de regulamentação e sim uma "camisa de força" para as cooperativas habitacionais. O atual presidente da CONFHAB, Jaime Calado (2003), afirma que o projeto "é ruim" e acrescenta: "[...] um projeto só proibindo. Proibia tudo. Restringindo e suspeitando [...]"46. A mobilização contra esse Projeto de Lei foi muito grande. Realizou-se seminário, debate na Câmara Federal e foi solicitado o seu arquivamento. Como resultado, foi
feito um acordo da Frente Parlamentar de Cooperativistas com o Congresso, no sentido de não se falar nesse assunto até a aprovação da nova lei das cooperativas.
Quanto à motivação para a regulamentação das cooperativas habitacionais antes da definição da nova lei cooperativista, Jaime Calado (2003) coloca que
[...]em 1996 com a crise de financiamento na habitação houve um boom das cooperativas habitacionais autofinanciáveis em São Paulo, Distrito Federal, Rio de Janeiro e tal e algumas áreas da construção civil começaram a ver as cooperativas como uma concorrente e logo jogaram um projeto de lei para regulamentar o cooperativismo habitacional 47.
Finaliza acrescentando: "[...] ora, existe uma lei das cooperativas, para todas as cooperativas por que ter uma lei só para habitação? E aquela legislação que foi proposta lá, era uma coisa estúpida. É um preconceito legal" (CALADO, 2003)48. Assim, a posição defendida, é só trabalhar por ramo cooperativista após aprovação da lei do cooperativismo, mas que se a direção for restringir, é melhor deixar como está.
Mais recentemente, em junho de 2003, começou a tramitar na Câmara Federal o Projeto de Lei nº. 466, de autoria do deputado federal Ary Vanazzi-RS que "institui o programa de Apoio às Cooperativas Habitacionais e dá outras providências". O objetivo é o de fomentar empreendimentos habitacionais dando prioridade às cooperativas habitacionais, mediante a aplicação de recursos da União, inclusive a fundo perdido, no seu financiamento, para atender famílias com renda mensal de até cinco salários mínimos. No entanto, este Projeto de Lei amplia sua abrangência ao estabelecer normas específicas para o funcionamento de cooperativas habitacionais.
Enquanto justificativa, o deputado coloca a de assegurar "[...] tratamento prioritário para os empreendimentos implantados por cooperativas habitacionais no âmbito das ações da União no setor e regular particularidades importantes para o correto funcionamento de tais cooperativas" (VANAZZI, 2003, p.3). Acrescenta, ainda, que se procura "[...] coibir a utilização da cooperativa habitacional para encobrir o exercício de atividade econômica com fim de lucro, mediante a previsão de severas sanções [...]" pois como também afirmado por outros, "[...] as vantagens fiscais e creditícias asseguradas às cooperativas têm levado à constituição de ''cooperativas de fachada' que, em nome da importância do cooperativismo para o desenvolvimento do país como um todo, devem ser combatidas com vigor" (2003, p. 4). É evidente que o exposto não é acatado unanimemente. Como será visto no Capítulo III, 47 Ibid.
há questionamentos entre os cooperativistas que atuam no ramo habitacional sobre essas propaladas "vantagens" fiscais e creditícias.
Em relação à receptividade que esse Projeto de Lei está obtendo no meio cooperativista, a informação que se tem, é que a CONFHAB não se posicionou, ainda sobre o mesmo.
Uma das conquistas constitucionais para o cooperativismo brasileiro foi o reconhecimento do conceito de Ato Cooperativo na Constituição Federal Brasileira de 1988. Sobre isto, Rech (2000, p. 149) enfatiza que este é "[...] um dos pontos de maior nervosismo, complicações e dor de cabeça das cooperativas [...] mesmo que a Constituição Federal (art. 146, III, "e") tenha determinado tratamento tributário adequado ao Ato Cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas [...]". Isto, acrescenta o autor, é decorrente da falta de uma legislação que esclareça os casos em que ocorreria o tratamento adequado. Em decorrência disso, o fisco não tem dado a devida compreensão para as empresas cooperadas.
O artigo 146 da Constituição Federal delegou à lei complementar estabelecer normas em matéria de legislação tributária, para definir o adequado tratamento tributário ao Ato Cooperativo pratic ado pelas sociedades cooperativas. Enquanto o Congresso Nacional não avança nessa direção, leis e medidas vão sendo ensejadas nem sempre nessa direção. Exemplo mais recente ocorreu com a publicação da Medida Provisória (MP) nº. 135, em 31 de outubro de 2003, que dispõe sobre alteração do regime tributário das cooperativas. Dentre as alterações destaque-se: a exclusão das sociedades cooperativas da não cumulatividade da CONFINS (art.10), excetuando-se os ramos agropecuário e eletrificação rural (infra- estrutura); e que as cooperativas de trabalho49 passam a sofrer retenção na fonte de CSSL, COFINS e PIS/PASEP50, cuja soma chega a 4,65%, sem prejuízo aos 1,5% do Imposto de Renda. A OCB considera que essas novas regras podem onerar ainda mais as cooperativas, estando atuando para excluir o Ato Cooperativo da base de cálculo do PIS/CONFINS para os ramos atingidos pela MP (COMUNICADO OCB/DEJUR51 05/2003, 2004).
O exposto anteriormente é consequência da falta de regulamentação sobre que atividades desenvolvidas por cooperativas se constituem em Ato Cooperativo e, portanto, com direito a tratamento tributário diferenciado. Enquanto isso, prevalece o jogo da pressão e da 49 As cooperativas de trabalho que se dedicam à prestação de serviços de limpeza, conservação, manutenção,
vigilância, transporte de valores, locação de mão-de-obra, prestação de serviços de assessoria creditícia, mercadológica, gestão de créditos, seleção e riscos, administração de contas a pagar e a receber.
50 CSSL - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, CONFINS - Contribuição para o Financiamento da
Seguridade Social, PIS - Programa de Integração Social, PASEP - Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público.
barganha dos ramos que têm maior força política para conseguir isenções ou que estão contemplados, conjunturalmente, por políticas econômicas governamentais de caráter setoriais.
A Receita Federal está fazendo uma rediscussão sobre a matéria. Chamou, através da OCB, todos os ramos cooperativistas para conversar. A questão passa por identificar se a atividade desenvolvida por cada ramo se constitui em Ato Cooperativo.
No que diz respeito especificamente ao ramo habitacional, praticamente não há isenção tributária, à exceção do Imposto de Renda que é só declarado. No entanto, a construtora e outros serviços contratados pagam, e isso é repassado para o preço do imóvel. Todos os outros impostos (Imposto sobre Circulação de Mercadorias - ICMS, Imposto de Transmissão, Imposto sobre Serviço - ISS, obrigações e direitos trabalhistas e sociais) são pagos. A defesa de que a atividade desenvolvida pelas cooperativas habitacionais se constitui Ato Cooperativo passa, principalmente, pelo fato de que seu objetivo - a moradia - tem uma finalidade social. Além do mais tem um aspecto característico da cooperativa habitacional, qual seja: só atende ao sócio, não trabalhando para terceiros. De acordo com Calado (2003) isto ficou patente na
reunião, na qual ele participou, do representante da Receita Federal com os representantes da OCB. Na ocasião, o representante da Receita Federal afirmou sobre as cooperativas habitacionais: "[...] em alguns ramos eu fiquei calado, mas aqui é tão claro que é um Ato Cooperativo, eu vou dizer a vocês que isso é um Ato Cooperativo, não tem jeito, então qualquer legislação que for pertinente nesse sentido tem que amparar as cooperativas habitacionais".52
A defesa do tratamento diferenciado para as cooperativas habitacionais é extensiva aos emolumentos por serviços notariais e registriais da casa própria, já que na legislação atual não há diferença de preços nem eliminação de qualquer taxa. A única diferença é o momento da escrituração do imóvel que é feita no final do empreendimento, diferentemente das antigas cooperativas habitacionais (modelo BNH/INOCOOPs) e nos atuais financiamentos pelo SFH/CEF. Também, os empreendimentos das cooperativas habitacionais autofinanciáveis não estão sujeitos, por ocasião do lançamento, à Lei nº 4.591/64, que dispõe sobre Condomínio e Incorporações e que estabelece, dentre outros aspectos, as responsabilidades individuais e coletivas dos condôminos. "Esta exigência legal pode ser atendida na finalização do
empreendimento, reduzindo os custos iniciais, particularmente com registro e constituição de condomínio" (CASTRO, 1999, p. 141).
Sobre esta matéria, o depoimento de Calado (2003) é muito elucidativo:
[...] quando a gente diz custos cartoriais, aí inclui também as prefeituras. Na maioria dos países você registra as coisas em um lugar só. Ou você registra no Cartório ou você registra na prefeitura. Aqui, são nos dois locais e isso é caro e, as vezes, você perde um tempo danado porque um diz que não é assim, o outro diz que é. É uma loucura. Você tem que hoje, ao adquirir o imóvel registrar logo o contrato, depois disso você tem que pegar alvará na prefeitura para fazer a obra, para isso você tem que registrar no CREA, você tem que registrar no Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), aí você tem que registrar na prefeitura. Aí, você começa a recolher aquele monte de impostos, taxas. Depois você vai ter que ter uma escritura de destinação, se for apartamento, e são caras as escrituras. Depois você vai ter que ter certidão de característica do imóvel, depois você tem que pegar uma Certidão Negativa de Débito (CND) lá no INSS. É tanta coisa que você quando chega no final e vai passar a escritura, tem que pagar Imposto de Transmissão. Então são muitas taxas e burocracia.53
Não restam dúvidas sobre a complexidade da temática legislação cooperativista desenvolvida nesse item. De uma forma genérica, em relação à legislação brasileira que dispõe sobre o sistema cooperativista, duas fases ou momentos são identificados: a primeira fase que vai de 1932, quando entra em vigor a primeira lei cooperativista - Decreto nº 22.239/32 - até a promulgação da atual Constituição Federal Brasileira em outubro de 1988; e a segunda fase à partir da promulgação da Constituição.
Na primeira fase, que se inicia no governo Vargas, a legislação consolida um modelo cooperativista conservador, paternalista e intervencionista. A Lei nº 5.764/71, ainda em vigor face a não regulamentação da matéria constante na Constituição Federal, impôs um modelo cooperativista com uma estrutura organizacional muito rígida e limitativa, dificultando a constituição e funcionamento das cooperativas.
Na segunda fase, a Constituição Federal representa um avanço, ao possibilitar a liberalização do sistema cooperativista. Ao impedir a existência de uma legislação de conteúdo arbitrário e de cerceamento ao surgimento e liberdade de funcionamento, garante, entre outros, autonomia e independência às cooperativas. Entretanto, a falta de regulamentação da matéria constitucional referente ao cooperativismo acarreta, no mínimo, contradições entre o sistema cooperativista brasileiro que vem se desenvolvendo com maior intensificação a partir da década de 1990 e a legislação constitucional.
A falta de regulamentação favorece os ramos cooperativistas que tem maior poder de pressão política, auferindo benefícios governamentais através de legislação de caráter pontual e setorial. Ao mesmo tempo, possibilita a adoção de leis e ações de caráter restritivas. Não é sem motivação a defesa, por parte de setores do movimento cooperativista, da tese de que não há necessidade de uma nova lei sobre cooperativas.
A demora na regulamentação é resultado do jogo de interesses voltados para garantir total liberalização do sistema cooperativista brasileiro, sem o controle do Estado mas também sem as "amarras" de uma legislação que impeça os abusos na prática cooperativista.