2. Çerçeve Kararı, Avrupa Birliği Anlaşması’nın 6 maddesinde belirtilen temel
1.2.3. Terörle Mücadelede Avrupa Birliği Kurumlarının Rolü
Önceki bölümlerde Avrupa Birliği’nin terör kavramını nasıl tanımladığı ve terörizmle mücadelede hangi antlaşmalar çerçevesinde çözüm önerileri ürettiği aktarılmıştır. Diğer bir ifadeyle, ülkelerin savunma, güvenlik ve dış politika alanlarını kendi iç güvenlik konusu olarak görmeleri, yetkilerini paylaşmaktan ısrarla kaçınmaları ve bu yönde terörizmle mücadele stratejisini belirlediklerinin analizi yapılmıştır. Bu bölümde ise, kavramsal ve politik yaklaşım farklılıklarından öte Birlik ülkelerinin terörle mücadelede kurumsal açıdan değerlendirilmesi yapılacaktır.
AT ülkeleri, özellikle 1960’lardan itibaren terörist saldırılara maruz kalmışlar ve terörizmin demokratik toplumlara olan tehdidini ve içinde bulundukları yapının terörizme elverişliliğini fark etmişlerdir. Yine de Avrupa devletleri, terör örgütlerine karşı hukuksal normlar dâhilinde insan haklarına saygılı, hukukun üstünlüğünü temel alan, teknik donanımı ve bilgi düzeyi gelişmiş polis birimlerinin denetlenebilir politikalarıyla mücadele etmeyi uygun görmüşlerdir. Elbette Birlik ülkelerinin burada hedeflediği teröristlerin ileri sürdükleri tezleri ve propaganda söylemlerini çürütmektir. Bunun için de en rasyonel yol olarak; sosyal, politik, yasal, ekonomik ve kültürel alanlarda düzenlemeleri öngörmüşlerdir. 51
AT ülkeleri 1976 yılından itibaren devletlerarası işbirliği çerçevesinde gelişen
50 Mehmet Özcan ve Serkan Yardımcı, “ Avrupa Birliği ve Küresel Terörizmle Mücadele”, s.247 51 A.g.e., s.242
ve üye ülkeler arasında iç güvenlik alanında işbirliğini başlatan TREVI gruplarını kurmuşlardır. TREVI grupları üye ülkelerin adalet ve içişleri bakanlarının ve kamu yetkililerinin bir araya geldiği bir yapıdır ve temelde terörizmle mücadele konusunda bilgi alışverişi ve işbirliği yapmak üzere kurulmuştur. TREVI oluşumu, Maastricht Antlaşması ile kurulan yeni yapılanmaya kadar devam etmiştir.52
1977 yılında Fransız lider Valery d’Estaing, terörizmle mücadelede daha kap- samlı ve çok yönlü bir yaklaşım gerektiğini ifade ederek, AT üyesi devletlere “Avrupa Adli Alanı” oluşturulması önerisinde bulunmuştur. Bu dönemde, kaleme alınan tasarı suçluların iadesine ilişkin sözleşme yapılması, kriminal konularda karşılıklı yardımın artırılması gibi çok önemli ve ilerici konuları içermekle birlikte uygulamaya geçirilememiştir. Aynı dönemde, kabul edilen Tek Avrupa Senedi’nde ise bu düşüncelere yer verilmemiş, sadece Senet’in ekinde yer alan siyasi deklarasyonda atıfta bulunulmuştur. Kısacası, Avrupa Adli Alan düşüncesi, Maastricht ve sonrasında Amsterdam Antlaşması’yla ciddi anlamda gündeme gelmiştir.53
1998 yılında Konsey, Europol Sözleşmesi’ne uygun olarak, Europol’ü tam olarak faaliyetlerine başlamadan önce terörist eylemlerle ilgili olan ya da olabilecek suçlarla ilgilenmesi için yetkili kılmıştır. Europol, 1 Temmuz 1999’da tam olarak faaliyetlerine başlamıştır. Amsterdam Antlaşması ile yapılan değişiklikle 29. maddede Europol’ün, adalet, özgürlük ve güvenlik alanında AB vatandaşlarına en
52 Ertan Beşe, Terörizm, Avrupa Birliği, İnsan Hakları, (Ankara: Seçkin Yayınları, 2002), s.81 53 Mehmet Özcan ve Serkan Yardımcı, “ Avrupa Birliği ve Küresel Terörizmle Mücadele”, s.247-
yüksek düzeyde koruma sağlayacak bir araç olduğu vurgulanmıştır.54 Europol’ün görev alanları 2001 yılında her türlü uluslararası suçları kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Diğer yandan, Avrupa bütünleşmesinin önemli adımlarından olan Amsterdam Antlaşması Adalet ve İçişleri alanında önemli değişikler yapmıştır. Terörizmle mücadele ve önleme ise açıkça özgürlük, güvenlik ve adalet alanının amaçlarından biri olarak belirtilmiştir. Amsterdam Antlaşması’nın 29. maddesinin 3. paragrafı, terörizm de dâhil olmak üzere, suçla mücadele ve önlemede hedefe ulaşmak için; polis güçleri, gümrük otoriteleri ve diğer otoriteler arasında yakın işbirliği, adli otorite1er arasında yakın işbirliği ve kriminal konularda üye ülkelerde mevzuatın yakınlaştırılmasını hedeflemiştir. 1999 yılında Tampere Zirvesi’nde, Amsterdam Antlaşması’nda belirlenen hedeflere ulaşmak için eylem planı oluşturulmuştur. Bu Zirve’de alınan kararlar, dört önemli önlemi içermektedir. Bunlar sırasıyla, ortak soruşturma ekiplerinin oluşturulması, Eurojust’ın kurulması, kriminal konularda adli kararların karşılıklı tanınması ilkesinin yürürlüğe sokulması ve ulusal ceza hukuklarının yakınlaştırılmasıdır. 55
11 Eylül saldırıları, küresel bir diğer güç olma yolunda ilerleyen Avrupa Birliği’nin de terörizme bakış açısını etkilemiştir. 11 Eylül öncesi, terörizmi ve terörle mücadeleyi diğer ciddi suçlarla beraber Europol’ü çalışmaları içerisinde değerlendiren ve hem Avrupa Birliği’nin kurumsal boyutunda, hem de üye ülkelerinin çoğunda etkin anti-terörizm düzenlemeleri olmayan AB, bu olaydan
54Amsterdam Antlaşması 29. Madde: Avrupa Topluluğu'nun gücüne karşı önyargılı olmaksızın,
Birliğin amacı, ırkçılık ve yabancı düşmanlığını önleyerek ve bunlarla mücadele ederek ve suç konularında polis ve yargı işbirliği alanlarında üye devletler arasında ortak eylem geliştirerek özgürlük ve adalet sınırları içinde yurttaşların güvenliğini en iyi şekilde sağlamak olmalıdır.
hemen sonra terörizme karşı vizyon ve strateji arayışlarına girmiş ve küresel terö- rizmle mücadele açısından yeni politikalar geliştirmeye yönelik adımlar atmıştır. Zira 21 Eylül 2001 tarihinde olağanüstü toplanan Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesinde AB Konseyi “Terörizm, Dünya ve Avrupa’ya karşı gerçek bir tehdittir ve terörizmle mücadele AB’nin öncelikli hedeflerinden birisi olacaktır.” ifadesini kul- lanmıştır.56 Bunun yanı sıra, Adalet ve İçişleri Bakanları Konseyi, polis ve adli işbirliğinin geliştirilmesinden, terörizmin finansal gücünün önlenmesine kadar anti- terörizm ile ilgili olarak birçok yeni düzenlemeyi gündeme getirmiştir. Aynı zamanda radikal denilebilecek bu önlemler, daha az tartışma ve çabuk kabullerle uzlaşıya varılarak kabul edilmiştir. Çünkü terörün yarattığı korku ortamı insanları psikolojik olarak etkilemektedir. Avrupa Komisyonu’nun 2004 yılında gerçek- leştirdiği ankete göre Avrupalıların %82’si, terörizmi “en yakın korkulan tehdit” olarak gördüğünü ifade etmiştir. Dolayısıyla üye devletleri ortak bir tutuma çekmek AB için bir öncelik olsa da bunun gerçekleştirilmesi de beklendiği kadar kolay olmamıştır.57
Saldırılardan sonra AB, terörizme karşı bir cevap verme arayışına girmiştir; Adalet ve İçişleri Bakanları Konseyi de terörizmle mücadele için bir takım önlemler listesi belirlemiştir. Bu önlemler; yargı işbirliği alanında ortak terörist eylem ve terörizm tanımı yapmak ve terörist suçluların yasal korunmasını önlemek için çerçeve kararları çıkarmak, AB ülkeleri arasında “Kriminal Konularda Karşılıklı Yardıma İlişkin Sözleşme”nin bir an önce yürürlüğe girmesi, AB genelinde terörizm konusunda uzman polis ve savcılardan oluşan ortak bir soruşturma ekibinin
56 Mehmet Özcan ve Serkan Yardımcı, “Avrupa Birliği ve Küresel Terörizmle Mücadele”, s.199 57 A.g.e., s.199-200
kurulması, polis ve istihbarat servisleri arasında işbirliği alanında üye devletlerin bi- rimleri ile Europol arasında düzenli bilgi değişiminin sağlanması, Europol bünyesinde terörizm ile mücadele biriminin kurulması, sınırların güvenliği açısından ciddi denetimlerin yapılması ve gerek görüldüğü takdirde Schengen sisteminde kısıtlamaların yapılması, bu bağlamda uzun süreli Schengen vizelerinin verilmemesi, üçüncü ülke vatandaşlarına verilen vize ve oturma izinlerinin ve kimlik kontrollerinin dikkatlice gözden geçirilmesi ve sıkılaştırılması, terörizmin finans kaynakları açısından özellikle BM Sözleşmelerinin üye devletlerce yürürlüğe sokulması, terörist örgütlerin finansmanını önleyecek önlemlerin alınması olarak belirtilmiştir.
Aynı yıl içerisinde AB Devlet ve Hükümet Başkanları, saldırıları ve ABD’nin tepkisini değerlendirerek AB’nin genel politikasını belirlemiş ve terörizmle mücadelede bir “eylem planı” kabul etmişlerdir. Zirvede alınan karar gereği terörizme karşı mücadele, artık AB’nin öncelikli hedeflerinden biri haline gelmiştir. Zirvede belirlenen eylem planı ise AB’nin terörizmle mücadeledeki genel çerçevesini belirleyecek beş başlıktan oluşmaktadır.58
Şöyle ki;
1)Birinci başlık üye devletlerin polis ve adli birimleri arasındaki işbirliğini
geliştirmektir. Bu açıdan suçluların iade prosedürünü kolaylaştıran ve yeniden
58 Conclusion and Plan of Action of the Extraordinary European Council Meeting on
21.09.2001, SN 140/01, s. 209’dan aktaran Mehmet Özcan ve Serkan Yardımcı, “Avrupa Birliği ve Küresel Terörizmle Mücadele”, s.207
düzenleyen “Avrupa Tutuklama Emri” ve “Üye Devletler Arasında Teslim Prosedürlerine Dair Konsey Çerçeve Kararı” ile terörist eylemlerin ortak bir tanımını yapan “Terörizmle Mücadeleye İlişkin Çerçeve Kararı” önemli işleve sahiptir. Adalet ve İçişleri Bakanlar Konseyi, Avrupa topraklarındaki teröristlerin, terör örgütlerinin ve bunları destekleyenlerin listesini hazırlayacaktır. Üye devletlerin istihbarat örgütleri işbirliğini ve bilgi değişimini artıracak, gerekirse ortak soruşturma ekipleri kurulacaktır. Üye devletler, terörizmle ilgili bütün bilgilerini Europol ve Eurojust ile paylaşacak ve Europol içerisinde uzman anti-terörist ekip kurulacaktır.
2) İkinci başlık terörizmle mücadeleye ilişkin uluslar arası sözleşmelerin üye