Cumhuriyet yönetimi, Osmanlı devletinden sadece güçlü bürokratik yapı ve gelenek değil, aynı zamanda bu yapıyı, kendi olanaklarını geliştirmek için çalışan ve iktidar aracı olarak kullanan memur anlayışını da devralmıştır. Bununla beraber, Cumhuriyetin kuruluşu, Osmanlı Devletinin yapı ve işlevinden ya da misyonundan sistematik bir değişimi de ifade eder. Bu değişim, siyasi rejim ve medeniyet anlayışında kendini gösterir. Tanzimat'ın ilanıyla başlayan batılılaşma programı ve bunun uygulamaları, Cumhuriyetin lider kadrosu tarafından yetersiz görülmekteydi. Bu nedenle Cumhuriyetin tercihi, Tanzimat’ın açtığı yoldan daha da ileriye giderek, radikal bir batılılaşma programını uygulamak olmuştur. Atatürk’ün temel politikası, toplumu modernleştirmek ve ülkeyi sanayileştirerek kalkındırmaktı.
Bu bakımdan Cumhuriyet dönemi bürokrasisinin iki temel misyonu bulunmaktaydı. Birincisi, reformları geliştirerek devam ettirmek, yerleştirmek; ikincisi ise, ekonomik kalkınmada kamu bürokrasisinin öncülüğünü sağlamaktı. Reformları halka benimsetmekte temel misyon, kamu bürokrasisine verildi. Bu konuda Cumhuriyet Halk Fırkasından da (CHF) yararlanıldı. CHF, asker-sivil bürokratların hâkimiyetindeydi. 1935 yılında ‘parti’ adını alan söz konusu fırka, toplumca “bürokrasinin partisi” olarak da nitelendirildi.
Siyasal, kültürel ve ekonomik programların uygulanması, en azından bu programları bir ölçüde benimseyen bir bürokratik mekanizmaya ihtiyaç hissettirir. Cumhuriyetin ilk yıllarında bu amaçla askeri bürokrasiden yararlanılmıştır. Hatta sivil bürokrasi, bir süre askeri bürokrasinin otoritesi altına sokulmuştur. Özellikle sınıra yakın bölgelerdeki tümen ve kolordu komutanları, aynı zamanda valilik görevi yapmışlardır. Askeri bürokrasi, mülki yönetim görevleri yürütmedikleri durumlarda bile, hükümet ile sivil bürokrasi arasında bir aracı rolü oynamıştır (Heper, 1974: 101– 102).
Atatürk ve arkadaşları, başlangıçta askeri bürokrasiden destek görmüşler ve bu bürokrasiden yararlanmışlarsa da, daha sonra askeri bürokrasinin siyasal hayattaki rolünü azaltmayı tercih etmişlerdir. Askeri bürokrasinin, siyasal hayat üzerindeki rolü birden değil, kademeli olarak azaltılma yoluna gidilmiş, bu konuda Atatürk'ün kişisel
karizmasının önemli rolü olmuştur. 1924 yılında kabul edilen bir kanunla, Genel Kurmay Başkanı, kabineden ayrılmış, buna karşılık Meclisin askeri bürokrasiyi doğrudan doğruya denetleyemeyeceği kuralı kabul edilmiştir (Rustow, 1964: 381). Cumhuriyetin ilk yıllarında bürokrasinin yapısı ve işlevleri, fazla gelişmiş değildi. Henüz kapsamlı toplumsal ve ekonomik devlet görevleri oluşmadığı için, İçişleri, Dışişleri, Maliye, Adalet ve Savunma gibi, daha çok klasik devlet hizmetlerini yerine getirmekle görevli bakanlıklar dikkati çekmekteydi. Bayındırlık, Sağlık, Eğitim, Tarım ve Ticaret gibi bakanlıkların örgütsel yapısı oldukça küçüktü. Ancak devletin modernleşme ve ekonomik gelişmeye yönelik politikaları, kamu bürokrasisinin kısa zamanda büyümesini sağladı.
Tek parti döneminde, planlanan reformların uygulamaya aktarılmasında, büyük ölçüde İçişleri Bakanlığı bürokrasisinden yararlanılmıştır. İçişleri Bakanlığı, bu dönemde güçlü bir konuma yükselmiştir. Söz konusu bakanlığın itibar grafiği, Dışişleri, Maliye ve Milli Savunma Bakanlıklarının üzerindeydi. 1935 yılında toplanan parti kongresinde, devlet-parti özdeşliği resmen kuruldu. İçişleri Bakanı, Cumhuriyet Halk Partisinin resmen genel sekreteri ve valiler de partinin il başkanı oldular. Bölge mü- fettişleri, hem parti, hem de hükümet işlerini denetlemekle görevlendirildiler ve bütün millet, CHP'nin üyesi sayıldı (Tunaya, 1960: 572). Mülki yöneticiler, idari görevlerinin yanında siyasi işlerle de uğraşmaya başladılar. Böylece devlet yönetimin- de “idare” ile “siyaset” iç içe girdi ve bürokrasi ile siyaset kurumu arasında fonksiyonel bir ayırım yapılmadı. Siyasi makamlara aday olacak olanlar, parti örgütünün ve yöneticilerinin onayını almak zorunda oldukları için, mülki yöneticiler parti başkanı olmaları nedeniyle siyaseten güçlü kişiler haline geldiler. 2 Mayıs 1935 tarihinde toplanan CHP IV. Kurultayı’nda alınan kararlar Cumhuriyet tarihi açısından önemli bir yer işgal eder. Bu tarihte başlatılan ve çok partili hayata geçişe kadar sürdürülen parti-devlet birleştirilmesi anlamlı bir olgudur. Bu kongrede; “Parti, kendi bağrından doğan hükümet teşkilatı ile parti teşkilatını, birbirini tamamlayan bir birlik tanır”. Aynı kongrede bir konuşma yapan Parti Genel Sekreteri Recep Peker’in slogan iki cümlesi oldukça dikkat çekicidir: “Parti prensipleri devlet varlığının da ana prensipleridir” ve “Parti varlığı, Devlet varlığı ile beraberdir” (Kili, 1976: 62–64). Kongrenin kapanış konuşmasını yapan İsmet İnönü ise esas çerçeveyi şu şekilde
çiziyordu: “Gerek devrim prensiplerinde, gerek devlet idaresinde bütün ulusu kucaklayan bir partinin temel programının egemen olması... esas şarttır”. İşte bu anlayışla çıkarılan 18 Haziran 1936 günlü ve CHP Genel Başkan Vekili İsmet İnönü imzalı genelgede şu esaslara yer verilmiştir.
“Bundan sonra parti faaliyetleriyle hükümet idaresi arasında daha sıkı bir yakınlık ve daha amelî bir beraberlik sağlanmasına karar verilmiştir. Bu amaçla; l. İçişleri Bakanına partinin genel sekreterlik görevi verilmiştir. 2. Bütün illerde, il parti başkanlığına ilin valisi memur kılınmıştır. 3. Genel müfettişler, ...bütün devlet işlerinin olduğu gibi, parti faaliyet ve örgütünün de yüksek murakıp ve müfettişidirler...” (Bilâ, 1979: 116). Böylece politik otorite, devlet ve hükümet kavramlarında toplanmış oldu. Bir tür “kuvvetler oligarşisi” olarak nitelemek mümkündür. Aslında bu kararlar, özel bir örnekle Memurlar Kanununa da aykırı idi: Çünkü memurların politik dernek ve kulüplere girmelerini yasaklayan hüküm vardı. Bu maddenin değiştirilmesini isteyenlere Atatürk şu karşılığı vermiştir: “Ben bu maddede değiştirilecek bir şey görmüyorum. Çünkü burada memurların politik derneklere girmemesindeki amaç, onların benim partimden başka bir partiye girmemesi demektir” (Goloğlu, 1974: 192).
Böylece parti ile devlet aynı olmaya başlamıştır. Zaten IV. Kurultay Tüzüğünün 3. maddesi de iktidarın tek elde toplanmasını öngörüyordu: “Türk ulusunun yönetim şekli kuvvet birliği esasına dayanır...” IV. Kurultay’da benimsenmiş olan Tüzüğün ikinci bölümündeki “CHP’nin Ana Vasıfları”, 18 Şubat 1937 gün ve 3115 sayılı yasa uyarınca yapılan Anayasa değişikliği ile Anayasa’nın ikinci maddesi olarak kabul edilmiştir. Bu “ana vasıflar”, CHP’de “altı ok” olarak anlatımını bulan niteliklerdir. Yasayla yeni bir değişiklik daha yapıldı. “Siyasî müsteşarları, Başvekil, Meclis Azası arasından seçerek Reisicumhur’un tasdikine arz eder.” Başka bir yasaylada, siyasî müsteşarlar, vekâletin TBMM’ndeki işlerini vekiller adına izlemek ve sonuçlandırmak, vekilin bizzat yapacağı işlerde ona yardımcı olmak, yönetimi kendisine verilen belli vekâlet hizmetleri hakkında kararlar almak gibi görevlere sahiptirler. Siyasî müsteşarlık, kişiler açısından, siyasî ve idarî anlamda bir “yetişme” makamı olarak da düşünülmüştür. Fakat “bir tecrübe olarak kurulan bu teşkilat”, Bayar hükümetinin güvenoyu almasından sonra kanunla kaldırılmıştır. Buraya kadar
anlatmaya çalıştığımızı özetleyici bir konuşma İsmet İnönü tarafından 6 Mart 1939 tarihinde İstanbul Üniversitesi’nde öğrencilere yapılmıştır: “Cumhuriyet Halk Partisi, memleketin bütün menfaatlerini ve bütün evlâtlarını kucaklayan bir siyasî aile haline gelmiştir”. Ancak 1939 yılındaki CHP V.Kurultayı ile dar bir ölçüde liberalizasyon başladı. İlk defa Hikmet Bayur tarafından tenkit edilen; İçişleri Bakanlığı ile Parti sekreterliğinin ve valilik ile parti il başkanlığının aynı şahısta birleşmesine son verildi. Ayrıca 1939 Kurultayı, “Devlet” ile “Parti”yi birbirinden ayırmaya çalıştı (Karpat, 1967: 335). Bu karar Genel Başkanlık divanınca uygulamaya konulmakla beraber, valilerle partinin işbirliğinin sona erdiğini söylemek zordur.
Kurultay sonrası, CHP Genel Sekreterliğince gönderilen genelgede; “esasen parti ve hükümetimin yüksek bir memuru bulunan vali arkadaşlarımın şimdiye kadar olduğu gibi bundan sonra da teşkilatımıza azami yardım ve himayede bulunmalarını tabii buluyorum.” deniyordu (Yetkin, 1983: 178). Bu ifadelerden de anlaşıldığı gibi, dönem içerisinde CHP, hükümetten ve devlet bürokrasisinden bağımsız bir parti olamamıştır (Koçak, 1986: 392). Bir başka ifadeyle, hükümet-devlet ve parti öylesine özdeşleşmiştir ki, yöneltilen tenkitleri birbirinden ayırmak oldukça güçleşmiştir.
Parti ile bürokrasinin birleşmesi nedeniyle, dönem içerisinde, liyakat prensibine titizlikle uyulduğu söylenemez. Heper’in de belirttiği gibi, genelde Cumhuriyet devri, özelde ise Tek-Parti dönemi kamu bürokrasisi “patrimonyal” özellikleri ağır basan bir bürokrasi niteliğindedir (Heper, 1977: 76). Buna en güzel örnek de, bayramlarda kullanılan slogandır: “Tek-Parti, Tek Millet, Tek Şef” (Karpat, 1967: 334). Belki de Monarşiyi aşma düşüncesi ve iradesi henüz tamamlanmamıştı. Yeni bir düzen kurulmuştu ama bu düzenin temel kaideleri ne olacaktı. Kurtuluş döçneminde bunun adı, “Egemenlik kayıtsız şartsız milletindir.” ‘di; ancak Cumhuriyet kurulduktan sonra yepyeni bir dönem başlamış ve sorunlar değişmişti, çözümlerde farklı olacaktı.
Heper’e göre, kökleri Tanzimat’a kadar uzanan sivil bürokratik yönetim geleneği, Cumhuriyetin ilanından 1950’e kadar uzanan dönemde altın yıllarına ulaşmıştır (Heper, 1974: 89). Söz konusu dönemde halk, memurlara, giyinişini, sosyal değerlerini ve mali olanaklarını dikkate alarak başka dünyalara mensup kişiler gözüyle, biraz gıpta, biraz da hasetle bakmaktaydı. O dönemde memurluk, toplumsal
statüsü en yüksek mesleklerin başında geliyordu. Özel sektör fazla gelişmediği için, modern eğitim kurumlarında yetişen kişilerin en çok rağbet ettikleri iş, kamu görevliliği idi. Bürokrasinin yüksek toplumsal statüsü, gelir dağılımında doğal olarak bürokratların ayrıcalıklı bir kesim olmasını sağladı. Bilindiği gibi İkinci Dünya Savaşı sürecinde gıda ve diğer temel ihtiyaç maddelerinin dağıtımı ile fiyat politikalarının uygulanması konusunda, memurlara önemli yetkiler ve ayrıcalıklar tanınmıştı. Halk günlük hayatında, memurların yönettiği veya denetlediği temel mal ve hizmetlerden yararlanmak zorundaydı, çünkü yaşamı için onlara bağımlıydı. Memurlara tanınan yetkiler ve olanaklar, onların toplum üzerindeki otoritesini ve baskısını artırdığı gibi, toplumun da doğal olarak, memurlar karşısında öteden beri mevcut antipatisinin büyümesine neden olmuştur.
1930’lu yılların sonlarına doğru, yavaş yavaş özel sektörün gelişmesi ve yeni meslek gruplarının ortaya çıkması ile birlikte memurların gelir dağılımındaki paylarında bir azalma süreci başlamıştır. Siyasi iktidarlar, memurların mali kayıplarına karşı birtakım iyileştirici önlemler alsalar da, bu gerileme sürecini tersine çeviremediler. Bu gerileme süreci, özel sektörün gelişmesine bağlı olarak sürüp gitmiş ve kamudan özel sektöre doğru yönetici transferi başlamıştır. Bu ekonomik gelişim süreci ülkede liberal ticari anlayışın ortaya çıkmasına ve buda siyasal süreçte etkisini göstererek çok partili hayata doğru geçişin sinyallerini vermektedir.