18. yüzyıla kadar siyasal düzlemde belirleyici bir güç olan Osmanlı Devleti bu tarihten itibaren başlayan çözülme dönemi ile beraber bürokraside Batı’yla yepyeni bir şekilde karşı karşıya gelmiştir. Bu karşı karşıya geliş, geçmiş dönemlerden farklı olarak, Batı’nın ya da düşmanın üstünlüğü biçiminde gerçekleşiyordu. Avrupa’ya gönderilen bürokratlar batılı denklerinin karşısında kendilerini geri kalmış olarak kabul etmiyorlardı. Bürokratik yapı olarak Osmanlı’nın Batı’ya kıyasla müthiş bir kültürünün olduğunu düşünüyorlardı; ancak Batı’nın üstünlüğüne bakış açısı, “askeri-teknik” alanda ortaya çıkıyordu. Çünkü Batı’yla temas, fethedilen Batı toprakları dışında genellikle askeriydi. Böylece Osmanlı’daki ilk yenileşme hareketleri daha çok askeri alana yönelik oldu (Lewis, 1984: 27–31). Modern bir ordu donanımı ile başlayan yenileşme hareketleri, Batı’nın diğer kurumlarını da almak gerektiği düşüncesini zaman içerisinde geçerli kılmıştır. Kaldı ki, yalnız başına modernleştirilen ordu diğer modern kurumlara da ihtiyaç duyacaktı.
Öncelikle askeri alanda başlayan reform çalışmaları, daha çok Batılı kurumların alınması biçiminde gerçekleşti. Bu biçimiyle ele alınan modernleşme aslında “savunmacı modernleşme” sürecinin de başlamasına yol açtı (Parla, 1989: 13). Osmanlı modernleşmesini, “varlığını ve kaderini öteden beri Avrupa devleti olmaya bağlayan bir devletin, kendi geleneklerinden kopmadan değişmeye çabalaması” olarak değerlendirmek mümkündür (Türköne, 1995: 22). İlk askeri reformlarla beraber, modern bir ordunun modern bir sivil bürokrasi ile desteklenmesi gerçeği ve etkin bir bürokrasi ihtiyacı Batılı sivil kurumların transfer edilmesiyle, Batılılaşma (aslında düşmandan geri kalmama da denebilir) sürecini tamamlamak gerektiği düşüncesini hâkim kılmıştır.
Osmanlı’daki Batılılaşma 19. yüzyıl boyunca esas itibariyle, “patrimonyal bir siyasal sistemin bürokratik kolunun modernleştirilmesi olarak” ortaya çıkmıştır (Heper, 1977: 82). Tarihi Bürokratik İmparatorluk geleneğine sahip olan Osmanlı,
yönetim sisteminde “devletin ekonomik ve mali alandaki düzenlemeleri toplumdaki çeşitli grupların istemleri yahut “objektif gereksinmelerinden ziyade siyasal- bürokratik seçkinlerin tercihlerinden oluşmaktadır” (Heper,1973:32). Özellikle Tanzimat sonrası dönem içerisinde “hükümet memuru” olmak genelde her Osmanlı aydının ideali olmuştur. Bunun sebebi Osmanlı toplumunda memurların en faal ve münevver bir unsur olarak yapı içerisinde önemli bir yere sahip olmalarıdır. Güçlü bir merkezi örgüte sahip olan Osmanlı Devleti’nde 16. yüzyılın sonuna kadar askerî bürokrasinin etkin olduğu söylenebilir.
Bu dönemlerde “sivil bürokrasi” ikinci planda olmakla birlikte Padişahlık kurumu ile arasında patrimonyal bir ilişki mevcuttur (Heper, 1983: 295). Genelde ise, gelenekçi ve kuralcı bir yönetim sistemine sahip olan Osmanlı Devleti’nde 19. yüzyıla kadar kişisel olmayan hukuk kuralları gelişmemiş ve idarecinin günlük faaliyetleri rasyonel hukuk kuralları ile çerçevelenmemiştir (Tutum, 1979: 15). Geleneksel kurallar, memurları kıyafetine kadar her alanda düzenlemiş olmasına rağmen onlara hiçbir takdir yetkisi tanımamıştır.
İdarecilerin görevleri resmi belgelerin hazırlanma sürecinde işgal ettikleri yere göre belirleniyordu ve inisiyatiften yoksundular (Heper, 1977: 61). Vurgulamak gerekirse, “İmparatorluğun güçlü dönemlerinde, resmi mesleklerde yükselme liyakat esası içerisinde gerçekleşmiş” ama resmi koruyuculuk “çöküş döneminde önem kazanmıştır” (Mardin, 1986: 112–113). Görevi, düzeni korumak olan sivil, askeri ve dinî bürokrasi, patrimonyal özellikler taşımaktadır; Geleneksel otorite, katı merkez- çevre karşıtlığı ve merkezde liderin (Padişahın) ülkenin maliki olmasıdır (Heper, 1977: 55). 19. yüzyılla birlikte Osmanlı sefirleri, sürgünleri ve öğrencilerinin ziyaretleri ile gelişen askeri nitelik taşımayan Batı ilişkileri varlığını iyice hissettirmeye başlamıştır.
Batı ile başlayan bu ‘sivil-kültürel’ etkileşimler, Osmanlının üstünlüğünün düşünce olarak değişmesine yol açmıştır. Önceleri, pragmatik bir yaklaşımla Batı’yla ilişki kuran Osmanlı, gelişimini istediği şekilde sürdüremedi (Ortaylı, 1979: 137). Ödünç alınacak Batı kurumlan ile çözüm arayışına giren Osmanlı yönetiminin, “kâfirin silahını kullanarak kâfiri yenmekte Şeriata aykırılık yoktur” gerekçesiyle başlattığı (askerî) reformlar etkin bir bürokrasiye ihtiyaç olduğu gerçeğini ortaya
çıkarmış oldu (Heper, 1977: 82; Ramsaur, 1982: 21). Bu dönemde bürokratlar da reform çabaları içerisinde oldukça önemli bir yere sahiptirler (Weiker, 1973: 101; Heper, 1977: 65). Bu çabalara rağmen, patrimonyal devlet geleneği varlığını korumuş ve hatta onyedinci ve onsekizinci yüzyıllara göre çok daha merkeziyetçi bir yapı oluşturmuştur.
Devlet geleneği, örnek alınan her türlü kurumsal yapının yeni sisteme aktarılması dönemine olumlu ya da olumsuz etki eder. Osmanlı’nın devlet geleneği de örnek alınan Batı tarzı bürokratik kurumları kabul ederken sistem olumsuz bazı sonuçların doğmasına sebep olmuştur. Yeni bürokratik yapının inşası o kadar da kolay olmayacaktı çünkü dünya belli bazı güçlerin otoritesinde hasta adam olarak nitelendirdikleri Osmanlı Devletini önce yıkıp, sonra sömürmek istiyordu. Bu şartlarda Osmanlı devlet adamlarının yenilik hareketlerine her izin verişleri aslında devletin bekası amacı taşırken çoğu halk katmanları tarafından hainlik olarak görülebiliyordu. Bu süreç kurtuluş döneminde ve yeni kurulan Türkiye Cumhuriyetinde seçkin yöneten kadroların iktidarı ellerinde tutmak ve hayalini kurdukları geleceği kurmak adına dönüştürdükleri moderneşme olgusunun bir etkenidir. Osmanlı Devleti’nin moderneşme çabaları ile ortaya çıkan yeni kültürel yapı yöneten ve yönetilen ilişkisinde yapısal değişimlerin ortaya çıkmasına sebep oldu. Osmanlı Devleti tarafından Avrupa’nın bazı şehirlerine eğitim almaları amacıyla gönderilen öğrenciler ve yöneticiler, oluşturdukları farklı dünya görüşlerini ve etkilendikleri Avrupa siyasal kamu yönetim sistemini Osmanlı topraklarına döndüklerinde bir kurtuluş modeli olarak gördüler ve padişaha rağmen uygulamaya koydular. İlk bakışta başarılı gibi gözüksede Osmanlı Devletinin dünya savaşını kaybederek yıkılması açısından düşünüldüğünde başarısız oldular. Bu yıkılışı yeni bir yapılanma ve yeni bir devletin kuruluşu olarak düşünürsek avrupada eğitim alan yetişmiş kadroların yeni kurulan ülkenin yönetim sürecini ellerine almaları yeni ülkenin kaderini net olmasada sınırları bakımından şekillendiriyordu. Osmanlıda yetişen bu yönetici seçkinlerin, cumhuriyet dönemiyle nasıl seçkinci bir niteliğe dönüştüklerini üçüncü bölümde analiz etmeye çalışacağız.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
CUMHURİYET DÖNEMİ SEÇKİNCİ YAPILANMA
3.1. Cumhuriyet Dönemi Seçkinlerden Seçkincilere
Sultan III. Selim döneminde başlatılan askeri reformların ardından, Osmanlının reformcu Sultan’nı II. Mahmud döneminde Osmanlı bürokrasisinin biçimsel yapısı tamamen değişmiştir: Başbakanlık, Bakanlıklar, memuriyet kademeleri, kıdem esasları gibi konularda reformlar yapılmış ve bürokrat yetiştirmek amacıyla yeni okullar açılmıştır (Heper, 1973: 19; Lewis, 1984: 77). 1833’te kurulan Tercüme Odası’nı II. Mahmud’un ve ondan sonrakilerin “devlet adamı” yetiştirmek için açtıkları okullar izledi. Bu okulların açılmasındaki en büyük amaç, sivil bürokratik eğitimi sağlamak ve “dinî olmayan (teknik) kriterlere göre karar verecek” bürokrat yetiştirmekti. Mekteb-i Maarif-i Adliye (1838), Daarülmaarif (1849), Mekteb-i Fünun-u Mülkiye (1859) ve Mekteb-i Osmanî (Paris’te) bunlardan bir kısmıdır. Tabii, Fransız eğitim biçiminin egemen olduğu Galatasaray Lisesi de dönemin önde gelen okullarındandır (Lewis,1984:122). Bu okulların açılmasından ve eğitime başlamasından sonra Osmanlı bürokrasisini diğer toplumsal gruplardan ayıran kriter, eğitim olmaya başlamıştır. Bu değişimde gelişim olarak ifade edilebilir bizim açımızdan.
Osmanlı hükümetine ve personeline Batı’daki benzerlerinin adlarını ve görünümlerini vermek suretiyle Osmanlı’da modernliğin yerleşmesi istendi ve bu amaçla Bakanlık sisteminin temelleri atılarak fonksiyon ayrımına gidilmesi sağlandı. “Nezaret”ler kurulmasının yanı sıra, II. Mahmud, Meşveret (Danışma) sistemini geliştirerek çeşitli organlar oluşturdu; Askerlik İşleri Kurulu, Adalet ve Hukuk İşleri Yüksek Kurulu bunlar arasında sayılabilir (Sencer, 1986: 65–66). Bu dönemde ku- rulan yeni bakanlıklar ve “şura”lar, “yapısal-işlevsel farklılaşmanınörnekleri olarak görülebilir (Heper, 1973: 30). Sadrazam ve çalışma arkadaşlarına “nazır” adı verildi.
Ayrıca sınırlı bir kıyafet devrimiyle memurlara; redingotlar, pelerinler, pantolonlar ve siyah derili potinler giydirildi. Hatta sakallar bile “kırpıldı.” Cübbe ve sarık yalnız ulemaya müsaade edildi. Bu değişikliğe ilk olarak Sultan örnek oldu ve
saraydan paşalara, onlardan da değişik memur tabakalarına yayıldı. Bunlarla beraber Avrupa toplumsal adetleri de benimsendi. Artık Sultan, yabancı diplomatları “Avrupa protokolüne” göre kabul ediyor ve Sultan’ın portreleri devlet dairelerinin duvarlarında yerini alıyordu (Lewis, 1984: 102–103). Bu dönemde bürokrasiyle ilgili birçok hukukî düzenlemeler de yapıldı. II. Mahmud döneminde, atama ve terfilerde ayrıcalığı kaldırabilmek ve idarî mevkilere çöreklenmiş kişileri yerlerinden atabilmek için bir seri yönetmelik çıkarılmış ve böylece yeni görev isimleri, rütbeler oluşturulmuştur. Bu da kişilere değil dairelere verilmiştir (Heper, 1977: 94). Ayrıca yazışmalarda, biçime verilen önem işlerin yavaş yürümesine sebep oluyordu. Bunun üzerine II. Mahmud bir ferman yayınlayarak, “Resmi yazışmaların kafiyeli olarak bitmesi” gibi konulara son verilmesini ister (Heper, 1977: 62). Bürokrasi bir bütün olarak düşünüldüğünde, dönemi, hukuki-patrimonyal olarak nitelendirmek yanlış olmayacaktır (Heper, 1977: 91). Kurulan Dâr-ı Şuray-ı Bab-ı âli (Bakanlıklar Kurulu) ve Meclis-i Vâlâ Ahkâm-ı Adliye gibi kurullardaki üyeler sivil bürokratlardı ve hayırlı düzenlemeler (Tanzimat-ı Hayriye) yapmak üzere bulunuyorlardı (Heper, 1974: 59). Bürokraside meydana gelen değişiklikler, Osmanlı bürokrasisinin “kuvvetli patrimonyal özelliklerine” rağmen yasal-ussal özelliklerinde ilk kurumlaşma aşamasında olduğunu ortaya koymaktadır.
Tanzimat Fermanı’nda “devlet kurumlarının bozukluğunun” yüz elli yıldır devam ettiği ve bu durumun giderilmesi için yeni kurallar konması gerektiği üzerinde ısrarla durulmuştur. Aynı zamanda, “taşrada merkezi otoriteyi artırmak” yeni düzenlemelerle istenen bir hedefti (Ortaylı, 1979: 267). Ancak bunun gerçekleştiğini söylemek oldukça güç gözüküyor. Tanzimat’la birlikte başlayan hukuktan kaynaklanan temellere dayalı bir yönetim biçimi oluşturma çabalan çerçevesinde; görev yapanlara, memur statüsüne ulaşmak veya bürokratlaşma imkânı doğmuş bulunmaktadır (Kalaycıoğlu ve Sarıbay, 1986: 13). Tanzimat bürokrasisi, özellikle üst kademelerde kişisel bir yönetim biçimi benimsemiş ve bu yönetim biçimi “bürokratik rasyonalite” anlayışı ile çatışmıştır (Heper, 1977: 67).
Yönetimde “hukukiliği” artırmak için kişisellik en alt düzeye indirilmeye çalışılmıştır. Burada Mardin’in bir tesbitini vermek yerinde olacaktır: “Tanzimat’ın en genel anlamda Osmanlı idaresine getirdiği yenilik, Weber’in şemasına benzer bir
yapıyı yerleştirmek olmuştu” diyerek; “hukukilik vasfına verilen önemi”, “idaredeki farklılaşma”, “yönetmelik veya ona muadil düzenleyici dökümanlardaki artış” ve “memuriyetin ‘şahsilik’ unsurunu azaltma çabalarını” bu yapının özellikleri olarak belirtmektedir (Mardin, 1975: 56). Tanzimatla birlikte başlatılan idarî reformlar, bürokraside “yasal-ussal” özelliklerin yoğunlaşmasına sebep olmuştur. Bütün bunları sağlamak amacıyla personel rejiminde bir takım değişikliklere gidilmiştir. Devlet memurlarının aylıklarının yeterli bir düzeye çıkarılması gerektiği ve böylece “rüşvet” in engelleneceği ifade edilmiştir. Görevine uygun bir eğitim ve maaş sistemine kavuşan memurlar, Padişahta toplanan devlet gücünü paylaşmaya başlamıştır (Sencer, 1986: 73–74). Gülhane Hattı Hümayunu’nda yer alan “can, şeref ve mal güvenliği” garantisi, keyfî cezaların ve müsadere uygulamalarının kaldırılmasını imâ ettiğinden, memurlar için oldukça önemliydi. Bu durum sivil bürokratların statülerini ve güvenliklerini geliştirmiş oldu (Findley, 1985: 260). Bu güvenlik, aynı zamanda bü- rokratik zümrenin “büyük servetleri” için de geçerlilik arz edecekti (Küçükömer, 1969: 62). Reform çabalarını, bürokrasinin “bütünleşmenin başlıca aracısı olma imkânını kendisine tanıyarak sınıfsal ayrıcalığını gözeten bir reformizm biçimini benimsemek” olarak değerlendiren görüşler de vardır (Keyder, 1989: 29). Hatta Ferman’ın hedeflediği “Hukuk Devleti” idealine “yaslanacak olan bürokrasinin “hu- kuku yaşatarak hükümranlığını sürdüreceğinden” söz eden Türköne, hukuk devleti idealinin aynı zamanda “bürokrasinin yönetimine bir meşruiyet sağlayacağına” vurgu yapmaktadır: Nitekim bu dönemde çıkartılan ilk kanunun “memur hukukunu ihtiva eden ceza kanunnamesi olması, bürokrasinin meşruiyet arayışının bir göstergesi olarak görülebilir” (Türköne, 1995: 18). Bunların yanı sıra “memuriyetlerin devamlılığı ve düzenli maaş” verilmesi de “ilke” olarak kabul edilmiş ve benimsenmiştir. Tanzimat’ın ilanıyla birlikte ortaya çıkan “reformları” başaracak nitelikte yetişkin kadroların sıkıntısı hemen kendini göstermiştir. Adli, mali ve mülki ıslahat için yeterli eleman”ın olmayışı (Ortaylı, 1979: 269) reformları başarmak üzere Eski Osmanlılara devreye sokmuş oldu.
1839 yılından itibaren sivil bürokrasinin ön plana çıkmasıyla birlikte, bu sürece katkıda bulunacak kadrolara olan ihtiyaç Eski Osmanlıları sahneye çıkarmıştır. Eski Osmanlıların dönem içerisindeki etkinlikleri şu faktörlere bağlanabilir (Heper, 1974:
67–68). Bir kere çoğu Tercüme Odası ve dışarıdaki Osmanlı elçiliklerinde siyasal eğitimlerini tamamlamışlardı; böyle bir eğitimden geçen Eski Osmanlılar, diplomasi ve devlet maliyesi sahalarında uzmandılar, ikinci olarak, her önemli Paşanın İstanbul’daki “büyük devletlerin” elçileri arasında dostları vardı. Üçüncü olarak, kendilerine sempati besleyen Abdülmecit tahtta bulunmaktaydı. Son olarak da, eğitim, yargı ve güvenlik işlerinin sivil bürokrasi tarafından üstlenildiğini görmekteyiz. Mardin’in yaşadıkları dönem içerisinde “orta sınıf olarak nitelendirdiği Eski Osmanlılar “hâli vakti yerinde” ailelerden gelmekteydiler (Mardin, 1957a: 11; Heper, 1974: 69). Kendilerini Devletin hizmetlisi şeklinde gören Eski Osmanlılar, yine kendileri tarafından geliştirilen siyasetin kamu yararına olacağını düşünmüşler ve bürokratik yönetim geleneğinin devamlılığını sağlamak için, kurumların yöneticilerden daha önemli olduğu düşüncesini geliştirmeye çalışmışlardır.
Mustafa Reşit Paşa’ya göre, yönetimde “tutarlılık ve seviye”, kurumların kurulması ve bir yönetim geleneği ile teçhiz edilmesi suretiyle sağlanabilirdi. Reşit Paşa’nın ileri sürdüğü bu görüş, Sarı Mehmet Paşa’nın görüşlerine tamamen aykırı idi. On sekizinci yüzyılda Devlet’in nasıl kurtulabileceği yolunda görüşlerini açıklamış olan Sarı Mehmet Paşa, “yetenekli Padişahlara sahip, olarak Devletin kurtulacağını” belirtmiştir (Mardin, 1957b: 8). Eski Osmanlılar kanunlaştırma hareketleriyle, Batıdan aktarılan lâik düşünceleri kurumlaştırmak ve bu kanunların Şeriat’ın yanında yerlerini almaları için oldukça yoğun çaba sarf etmişlerdir. Eski Osmanlıların bürokrasinin siyasal bağımsızlığını sağlayabilmek ve kendi programlarını gerçekleştirebilmek için “otoriter bir devlet sistemi” kurmaya çalıştıklarını söylemek mümkündür. Söz konusu siyasal bağımsızlığın sağlanabilmesi ölçüsünde, “sivil bürokrasi siyaset uygulayıcısından çok siyaset yapma özelliği ağır basan bir kurum” olmuştur (Heper, 1974: 71–74). Otoriter bir devlet idaresi geliştirmeye; çalışan Eski Osmanlılara tepki gelmekte gecikmemiştir. İlk muhalefet “Genç Osmanlılardan gelmiştir. İktidardaki Tanzimatçıları tenkit eden yeni grubun “daha hürriyetçi bir görünüşleri” olduğu söylenebilir (Küçükömer, 1969: 75). Genç Osmanlılar, devlet otoritesine karşı çıkan ilk entellektüel gruptur. Bunlar daha çok Ali ve Fuat Paşaların otoriter idarelerine karşı çıkmışlardır (Lewis, 1984: 149–172). Hükümet faaliyetlerinin açık bir eleştirisini ilk kez 1860’larda Şinasi ve Namık Kemal ile arkadaşlarının
çevresinde görmekteyiz. Bir grup oluşturma çabalarıyla birlikte hükümeti eleştirmeye devam eden Genç Osmanlılar, Sadrazam Ali Paşa tarafından İstanbul dışındaki (taşrada) memuriyetlere atandılar. Örneğin, Ali Suavi 1867’de Kastamonu’ya sürgün edilir (Lewis, 1984: 151–52). Daha sonraki tarihlerde Paris’te bir araya gelen Genç Osmanlılar, burada yayın faaliyetlerine giriştiler. 1870 yılında İstanbul’a dönen Namık Kemal’in arkasından, (Ali Paşa’nın ölümünden sonra) diğerleri de yurda geri döndüler. 1876 yılında kısa bir süre tahta çıkan V. Murat, Genç Osmanlılarca temasa geçmiş ve bunların bir kısmını memuriyete geri almıştır: Namık Kemal, Padişahın “özel sekreteri” oldu. Genç Osmanlıların en önemli talepleri, politik katılımın geniş bir şekilde sağlanmasıydı; politik katılımın sağlanması rolünü de sivil bürokrasinin üstlenmesi gerektiği fikrini savunuyorlardı (Findley, 1985: 262). 19. yüzyılla birlikte oldukça önemli siyasî ve idarî sorunların yaşandığı Osmanlı Devleti’nde, ileri sürülen çözümlerin yeterli olmadığını gören bazı Osmanlı aydınları umutsuzluğa düşmüşlerdir. Tanzimat’la başlayan Osmanlı Devleti’ndeki modernleşme çabaları daha çok Batı toplumsal ve kültürel modelinin yansımaları şeklinde kendini göstermiştir. Bu olgunun diğer doğu toplumlarında da bir tür iktidarsızlaşmaya yol açtığını, kendi tarihlerini ve konumlarını Batı modeline göre belirlemek zorunda kaldıklarından söz edilebilir (Göle, 1991a: 13).
II. Abdülhamid döneminde memuriyete devam eden Genç Osmanlılardan bir kısmı fikirlerini terk etti. Hükümetle barışıp sürgünden dönen Ali Suavi’ye Galatasaray Lisesi’nin müdürlüğü gibi çok önemli bir memuriyet verildi (Lewis, 1984: 173). Sultan Abdülhamid, 1890’da ‘Ne Yapmalı’ diye sorduğunda, kendisine verilen iki projeden İzzet Beyin İslâm Birliği projesini kabul etmişti (Küçükömer, 1969: 76). Böylece, Tanzimat döneminin Batıcı bürokrat grubu ile Padişah beraberliği de bozuluyordu. II. Abdülhamid döneminde bürokrasiyle ilgili “hukukî” düzenlemelerin yapılmasının yanı sıra birçok konuda olduğu gibi, Sultan önemli bürokratik atamaları kendi elinde tutmuştur. 1876 Anayasası’nın bürokratik örgüt ve prosedüre ilişkin bir takım düzenlemelere yol açtığına işaret eden Findley, 1877’de personel sicillerinin tutulması için bir sistem geliştirildiğini belirtmektedir. 1879’da çıkarılan “Memurin-i Mülkiye Terakki ve Tekaüd Kararnamesi” ile memur adaylarının seçimi, ataması ve terfii işlemleri de bir düzene kavuşturulmaya
çalışılmıştır. Ayrıca memur adaylarında aranacak nitelikler, resmi görevlerde nasıl davranılacağı, disiplin cezaları ve Tekaüd Sandığı Kurumu gibi konularda düzenlemeye gidilmiştir. Daha sonra ise, memur atamaları için özel komisyonlar kurulmuş ve personel işlerine bakan Personel Dairesi (Memurin-i Mülkiye Komisyonu) oluşturulmuştur (Findley, 1994: 187–245). II. Abdülhamid döneminde daha liyakatli bürokrasi oluşturma çabaları görülmektedir. 1883’de çıkarılan bir kanunla memuriyet adaylarında aranacak nitelikler konusunda kesin ölçütler koyularak işe almanın sınavla yapılacağı ilke olarak benimsenmiştir.
19. yüzyılın başından itibaren bürokrasinin orta ve alt kademelerine çok az otonomi ve takdir yetkisi tanınmıştır (Heper, 1974: 90–93). Böylece alt ve orta ka- demeler kontrol altında tutulmaya çalışılmıştır. Ayrıca yetki devrine gidilememesinin bir diğer sebebi de, “güvensizlikten” kaynaklanmaktadır. Bunu bürokratik kurallara oldukça önem veren Ali Paşa açıkça ifade etmiştir (Mardin, 1955: 10). II. Abdülhamid merkeziyetçi bir yönetim anlayışını sürdürmek istediğinden dolayı, valilere de geniş yetki vermekten yana değildir. Valiler şeklen Dâhiliye Nezaretine bağlı olmakla beraber tayinleri saray kâtipleriyle Padişah tarafından yapılmaktaydı. Ancak bu dönemde, memurların atamaları, ilerlemeleri, emeklilik hakkının tanınması, görevden alınmalarının belirli kurallara bağlanarak bürokraside önemli hukukî düzenlemeler sağlanmıştır (Çadırcı, 1985: 226). Dönemin sivil bürokrasisi, “bürokratik yönetim geleneğini devam ettirmenin” yanı sıra “lâik eğitim” sırasında aldıkları “bürokratik bir kariyer felsefesinin” de savunucusu olmuştur (Heper, 1974: 78–80).
Bu dönemin bir diğer özelliği, “hem Eski Osmanlıların seküler siyasal davranışlarının, hem de Genç Osmanlıların liberal siyasal özlemlerinin geçerlilik arz etmemiş aksine reddedilmiş olmasıdır. Özetle bu dönemde, bürokratik yönetim geleneği devam etmekle beraber, bu yaklaşıma sahip sivil bürokratlar “kr it ik noktalarda bulundurulmamıştır.” Bu yaklaşımı benimseyen bürokratlar, Abdülhamit rejiminin kontrolü altında çalışmışlardır. Batılılaşma ve sekülerizasyon çabalan ise 1890’lı yıllarla birlikte “askerî bürokrasi tarafından” yürütülmüştür (Heper, 1985: 251–53). Şunu da belirtelim ki, dönem içerisinde sivil bürokraside önemli bir büyüme olur. Memur sayısının yüz bini aştığı bilinmektedir (Findley, 1985: 262).
II. Abdülhamid’in “ ‘Batıcılığı’ Batı’nın tekniğini, idari sistemini ve bilhassa askerî teşkilatını ve eğitimini alma şeklinde” anladığından bahseden Mardin, eğitim aracılığıyla, “Batı’yı, Batı’da geliştirilen müsbet bilimle bir tutan bir kuşağın” yetiştiğini de vurgular (Mardin, 1991: 17–18). Bu da Abdülhamid’in politikası gereği, siyasetle ilgilenenleri kontrol altına almak için başvurduğu bir yöntem gibi görünmektedir. Bürokrasinin büyütülmesi ve güçlendirilmesi biçiminde işleyen bu süreç bir yerde Devlet içerisindeki Padişahlık kurumunun sonunu da hazırlıyordu. Bu dönemde Padişahın kendisinin Batı’yı bir bakıma “model” olarak aldığından söz edilebilir.
Osmanlı’da 1826 yılına kadar Âdem-i Merkeziyet biçiminin varlığını devam ettirdiği ve bundan sonra çok katı bir merkeziyetçiliğin hâkim olduğu görülmektedir. Bunun yanı sıra dönem içerisinde, en yüksek yönetim ve hükümet görevlerine, yetenekli olmaktan çok Sultana bağlı olmakla tanınan kimseler getiriliyordu (Mardin, 1986: 121). Ayrıca Osmanlı Devleti’nde bürokrasi (asker-sivil-dini) önceleri Sadra- zam’ın iradesini paylaşma mücadelesi verirken, Tazimat’la birlikte ağırlık, Sultan’ın iradesini paylaşma noktasına varmıştır (Özbudun, 1995: 5). 19. yüzyıl Osmanlı tarihi, bir anlamda, “reformcu ve muhafazakâr kanatlar arasındaki” mücadelenin yani Pareto’nun “seçkinler dolaşımı” teorisini andıran “seçkinler-içi bir mücadelenin” tarihi olarak görülebilir. Cumhuriyet Türkiye’sine devredilen ise bu seçkinler-içi