1930’lu yıllara gelindiğinde Cumhuriyet’e bağlı bir kadro hareketi olarak; kendini toplumu homojenleştirmekle görevli sayan bir biçimde yeniden dizayn etmiş ve Tanzimat’la gelişen bürokratik yönetim geleneğini devam ettirmiştir. Bu dönemde, sivil bürokrasi bakımından, “devrim ilkelerinin” korunması ve yayılması, bürokrasinin verimli ve etkin bir araç kurum olması işlevinden çok daha önemlidir (Heper, 1983: 296–297). Bu realiteyi demokrasi açısından irdeleyen Karpat da, “bürokrat zihniyetli” grubun iktidarı “ele geçirdiğinden” bahsetmektedir (Karpat, 1967: 125). Oysa “rasyonalite” boyutunun, “bürokratik” boyuta ağır basması teorik olarak geçerlilik arz eden bir olgudur. Hemen belirtmek gerekir ki, böyle bir sonu-
cun doğmasına sebep olarak iki etken söylenebilir: Osmanlı Devletinden devralınan bürokrat grubunu kesin kontrol altında tutma amacı ve aksamadan çalışan dakik, dikkatli bir bürokrasi isteyen girişimci ekonomik grupların henüz yeni olması ve etkinliğinin yeter derecede görülmemesidir (Heper, 1977: 98–101).
Yine bu dönemde CHP’nin il teşkilatlarını büyük ölçüde o bölgede görev yapan memurlar örgütlemiştir. Bürokratların yanı sıra, yerel çıkar gruplarının da CHP’yi temsil etmesi ayrı bir önem taşımaktadır (Aydemir, 1984: 394). Devletin güçlendirilmesini her şeyden önemli tutan düşünce, partiyi “merkez” güç olarak “çevre”ye karşı bürokratların desteğiyle koruyabileceğine inanıyordu (Mardin, 1986: 123–125). Meclisteki üstünlüğü açıkça görülen bürokrasi bu dönemde yoğun olarak yasaların yapılmasında rol oynamıştır. Sivil bürokrasi yasaların yapılmasında etkin olunca, alınan yeni kararlarla siyasal üstünlük takviye edilmiştir. Sivil bürokrasi bir kariyer haline getirilmiş, iç işleyişini düzenleyen özel kanun ve tüzükler çıkarılarak, siyasal iktidarın keyfi müdahalesi önlenmek de istenmiştir. Ayrıca, sivil bürokrasi kıdeme dayalı bir yapıya kavuşturularak, hizmetin dışındaki atamalar engellenmeye çalışılmıştır. Böylece, “Kapalı bir sistem” görünümü verilen sivil bürokrasi, ayrı bir üstünlüğe de kavuşmuş oluyordu (Heper, 1974: 112–116). Demokrat Parti dönemine kadar (1950), toplumun temel kararlarını yalnız başına devlet, bir başka ifadeyle bürokratik iktidar alıyordu. Demokrat Parti iktidarıyla birlikte Türk siyasi hayatına ilk on yılların ürünü yeni toplumun istekleri daha ağırlıklı olarak girmeye başlamıştı. Böylece statükoyu zorlayan bir unsur olarak toplumsal baskı, “devlet aleyhine” genişleme temayülü gösterdi. Ama bürokratik iktidar, lehine olan statükonun kısmen de olsa aleyhine değiştirilmesine razı olamıyordu. Demokrat Parti daha muhalefette iken bile, bazı partililer (özellikle Celal Bayar ve Fuat Köprülü) “memurlara verilen kanuni salahiyetlerin keyfi olarak” ve “teminatsız kişiler” tarafından kullanıldığından sıkça söz etmişlerdir. Celal Bayar bir konuşmasında, idarî baskılardan ve görevlilerin görevlerini kötüye kullanmalarından yakınarak, bundan kurtulmanın yolu olarak “Memurun Muhakematı Kanunu”nun kaldırılması gerektiğini ifade eder. Ona göre kanun kalktığı zaman “Bazı gafil idare amirlerinin köylülere mesela, dayak atması ve gene mevkiini idrak etmeyen kimselerin vatandaşlara kötü muamelede bulunması meselesi de, kökten halledilecektir” (Tutum, 1972: 82). Ancak Demokratlar, devlet
bürokrasisine yaptıkları bu saldırıların “zinde kuvvetleri” rahatsız edebileceğini düşünerek, bu stratejilerinden zaman zaman vazgeçip, parti ile devlet arasındaki farklılıkları vurguladılar. Bürokrasinin sempatisi olmasa da tarafsızlığı sağlanmadıkça, Demokrat Parti’nin seçim kazanması zor olacaktı. Bürokrasi öncelikle tarafsızlaştırıldı ve ardından geçmiş dönemlerde yaptığı işlerden ötürü kovuşturulmayacağı ve cezalandırılmayacağı konusunda temin edildi (Ahmad, 1995: 155). Zaten tarihsel olarak güçlü bir devletin hâkim olduğu Türk toplumunda resmi makamların nüfuzu her zaman büyük olmuştu.
Böyle bir bakış açısına sahip olan Demokrat-Parti iktidara geldikten sonra, bakanlık emrine alma, resen emekliye sevketme, hükümetin işlerine karşı yargı yolunu kapatma şeklinde yapılan bazı mevzuat düzenlemeleriyle, CHP ile bütünleşmiş üst seviyedeki bürokratların otonomisini kırmak istemiştir (Şaylan, 1983: 305). Bütün bunlar iktidar emrinde memur anlayışının yerine kanun emrinde ve milletin hizmetinde memur anlayışını yerleştirmek için yapılmıştır. Ancak mevzuat sürekli engel olarak görülmüştür (Tutum, 1972: 84).
Tek-Parti dönemi boyunca bir anlamda “sosyal değişme ajanı” olarak da görev yapan bürokrasi, çok-partili dönemle birlikte hem yasama organı tarafından denetlenen hem de yürütme organının bir kolu gibi çalışan “organizasyon” olarak görülmek istenmiştir. Bu nedenle dönem içerisinde bürokrasinin rolünün azaltıldığından söz etmek de mümkündür (Özbudun, 1995: 16–30). Devletçi ittifakın düzeni korumak çerçevesinde zaman zaman yönetime “el koyması”, kendi durumunun etkinliğini yitirmesine göz yummayacağının da bir göstergesidir: 1960 İhtilali, 1971 Muhtırası ve 1980 Müdahalesi’ni bu açıdan değerlendirmek mümkün gözükmektedir. Demokrat Parti iktidarı döneminin bürokrasinin rolünün azaltılması bağlamında değerlendirilebileceğini ifade eden Özbudun, 1960 darbesinin, asker ve sivil seçkinlerin “Türk toplumundaki iktidar, statü ve itibarlarının gerileyişine karşı bir tepkisi olarak” görülebileceğinden söz eder (Özbudun, 1995: 18). Benzer bir görüş ileri süren Göle de, 1960 darbesini yapanların “ekonomik ve dini alanlarda yürütülen liberal politikaya tepki duyan ve devletçi ve laik geleneğe sahip bürokrat ve aydınlara” dayandığını ifadelendirir (Göle, 1986: 80). Asker ve sivil bürokrasinin tepkisi olarak değerlendirilen 1960 askeri müdahalesi sonrasında; yeni Anayasada
yasama organının egemenliği kullanan tek kurum olmasının son buluşu, Anayasa Mahkemesi ve Danıştay gibi örgütlerin yürütme organı üzerinde etkin bir yasal denetim kurması gibi olgular bu tepkiye haklı gerekçeler oluşturmuştur.
Yine de, bu dönemle birlikte “bürokrasinin eski otonomisine” kavuştuğunu söylemek oldukça güçtür: Bir farkla, bu durum daha çok sivil bürokrasi için söz konusudur. Askeri bürokrasi eski döneme göre, çeşitli yasalarla maaş ve diğer olanaklar yönünden (“OYAK”-Ordu Yardımlaşma Kurumu’un kurulması”1961” gibi) sivil bürokrasiden farklı bir konuma gelmiştir. Ayrıca askeri bürokrasinin siyasal iktidara karşı etkin bir otonomiye sahip olmasından da bahsedilebilir. Döneme ilişkin olarak bir diğer önemli gelişme de, özellikle generallerin veya emekli subayların, bürokrasinin, özel ya da kamu kuruluşlarının yüksek kademelerinde veya yurt dışında elçi olarak görevlendirilmeleridir. Bu durum subayların Türk toplumu içinde ayrıcalıklı bir grup haline gelmelerini yeniden sağlıyordu (Ahmad, 1995: 173–205).
Sivil bürokraside ise değişim daha çok olumsuzluklarla yüklüdür: Ekonomik bunalım sonucunda ortaya çıkan işsizliğin giderilmesinde devlet memurluğunun bir tür sübap işlevi görmesi gerektiği anlayışının egemen olması; böylece kamu hizmetlerinin genişleyip yaygınlaşmasından daha hızlı bir biçimde devlet memurluğu sayısında meydana gelen artış (Şaylan’ın tespitlerine göre, 1963’teki memur sayısını 100 olarak alacak olur isek, 1980’de bu rakam 311 olmuştur); neticede liyakatin çöküşü ve partizanlaşmanın artış göstermesi, devlet memuriyetindeki olumsuz gelişmeler olarak sıralanabilir. Özellikle 1974–80 arası devlet hizmetlerinde çalışanların ve hatta hizmetin kendisinin partizanca kullanılmasına sahne olmuştur. Ayrıca özel sermaye birikimi için, bürokrasiyi rant sağlama işlevi görme biçimine dönüştüren anlayış, bürokraside liyakatin çöküşüne sebep olmuştur denilebilir. Bu dönem Türkiye toplumunun bütün şiddetiyle yaşadığı “toplumsal bunalım”ın, tüm kesimleri siyasallaştırırken bürokrasiyi de “partizan”laştırmasıyla sonuçlanmıştır (Şaylan, 1983: 27–29). 1980’li yıllarla birlikte Türkiye’nin siyasal hayatında önemli değişiklikler olduğu söylenebilir. Özellikle dönemin iktidar partisinin (ANAP- Anavatan Partisi) iktisadî anlamda liberalizmi benimsemiş olması, ferdiyetçiliği ön plana çıkarması (ama bu görüş felsefi-siyasal bir düzey taşımaktan çok iktisadî bir önceliğe sahipti), “kutsal devlet” anlayışı yerine “insanlar için devlet” anlayışını
gündeme sokması gibi önemli ve önemli olduğu kadar dönemin yeni yüzünü ortaya koyan görüşleri, yeni bir dönemin başlangıcı olmuştur. Özal öncesi sivil bürokratik seçkinci yapı, Özal iktidarı ve politikaları ile yeni bir niteliğe bürünmüş ve dönüşmüştür.
Toplumu biçimlendiren devlet yerine, birey’in devlet’e önceliğinin vurgulanmasının yanı sıra, “seçilenler”in “atanmışlar”a göre önceliği tezi bürokratik iktidar geleneğine ters düşen bir düşüncenin ürünüdür. Türkiye’de 1980–90 dönemine damgasını vurduğunu söyleyebileceğimiz Turgut Özal’ın, klasik devletçi ve bürokratik anlayışın aksine liberal politikalar ve davranışlar sergilemesi, yeni düşüncelerin zemin bulmasına da yardımcı olmuştur. Özal’ın, bu görüşlerine meşruiyet aramak için 1924 Anayasası’na kadar “geri” gitmesi de, kastettiğimiz anlamda bürokratik gelenekle ters düşmemek için gösterilen ortak bir düşünsel temel çabası olarak görülebilir. Bunun yanısıra ve belki daha önemlisi, tıpkı Demokrat Partinin ‘tarafsızlaştırma’ çabalarının benzerlerini Özal da uygulamıştır: Bütün liberal söylemine karşın en ‘modern’, lüks ve devasa kamu binaları onun döneminde inşa edilmiş, Bürokrasi içindeki güç ve ağırlıklarına orantılı olarak belli kuruluşlara özel “Fon”lar sağlanmıştır. Kuşkusuz bunların en önemlisi Savunma Sanayi Fonu’dur. Örneğin; seçilenlerin etkin olması gerektiği düşüncesini sağlayabilmek için hemen hemen konuyla ilgili bütün konuşmalarında. 1924 Anayasası’na gönderme yapmaktadır. Özellikle 1924 Anayasası’nın 3. ve 4. maddeleri “Egemenlik kayıtsız şartsız milletindir” ve “Türkiye Büyük Millet Meclisi milletin tek ve gerçek temsilcisi olup, millet adına egemenlik hakkını kullanır”. Özal’ın öncelediği metinlerdi. Hatta dönem içerisinde sivrilen kadroların, “tabuların yıkılması gerek” veya “statükonun mevcut durumuna son vermek lazım” şeklinde özetlenebilecek görüşleri transformasyon kavramıyla açıklanıyordu (Barlas, 1994: 21–74).
Bu görüşlerin altında toplumun devlet’e egemen olması gerektiği fikrinin varolduğunu söylemek zorlama olmasa gerek. Hatta Özal’ın birey ile devlet arasındaki ilişkilerde güvenin esas olması gerektiğine dair düşünceleri, eski dönemlerden beri varolagelen kuşkuculuk anlayışının yıkılması için bazı temel esasları sağlamak açısından yararlı da olmuştur; Dönemin, vatandaşa ya da çevre’ye potansiyel suçlu gözüyle bakan bürokratik anlayışını değiştirmeye yönelik bir çaba
olarak da değerlendirilebilir. Özal’ın bu anlayışın gereği olarak yapmaya çalıştığı kırtasiyeyi önleme ya da azaltma çabaları, doğal olarak, Bürokrasi tarafından güçsüzleştirilme ve işlevsizleştirilme olarak algılanmış ve Özal istediğinin tam tersiyle ‘idare etmek’ durumunda kalmıştır. Bu idare etme durumunu aşmanın bir yöntemi olarak, geleneksel bürokratik yapıyla hiçbir temasları olmamış, ‘ithal- uzman-profesyonel bürokratlar’ yaratmaya çalışmıştır. Bir anlamda Özal söylemi, devleti kendi içinde bir değer olarak görmekten vazgeçip, onu müteşebbis bireylerin denetimi altına alınması gereken teknik bir aygıt olarak kavranılması gerektiğine işaret etmektedir (Köker, 1995: 80). Bütün bu görüşlerin önerilen iktisadî liberalizm için gerek şartlar diye nitelendirilmesi, Özal kadrolarının demokrasiye bakış açılarını da ortaya koymaktadır.
Bu dönem içerisinde teknolojik bir modernleşmenin yaşandığını ve bu sürecin devam etmekte olduğunu da ifade edelim. Oysa modernleşmeyi demokratikleşme bağlamında ele alacak olursak -bazı toplumsal sınıflar lehine’ yararlı sonuçlarla karşılaşacağımız açıktır. 1980 sonrası dönemle ilgili olarak özetle şunu söylemek mümkündür: 80 sonrası gelişmeler neticesinde “devlet bürokrasisini kamu yararının tek koruyucusu olarak görme eğilimi daha önceki dönemlere oranla çok daha az belirgindir (Özbudun, 1977: 265–310). Yine bu dönemde, “seçilmiş politikacılarla, maddi değil yönetsel anlamda bir akılcılığa ve araçsal bir tutuma sahip, istikrarlı ve yetenekli bir bürokrasi arasında açıkça belirlenmiş bir roller farklılaşmasından” söz edilemez (Özbudun, 1995: 33). Tarihsel bir geçmişe sahip olan bürokrasinin (bürokratik yönetim geleneğinin) devlet adına siyasal toplumu “çekip-çevirmesi”, toplumsallığa egemen olması; Türk modernleşme teşebbüslerinin hem güdük hem de talepleri açısından sınırlı kalmaya mahkûm olmasına sebep olmuştur. Ancak, 1950’lere kadar hâkim olan “yukarıdan aşağı” modernleşme modelinin, bu yıllardan itibaren ve özellikle 1983 sonrası, toplumsal alanın özerklik ve egemenlik kazanmasıyla yer değiştirme arayışına girdiğini söylemek mümkündür. Birinci dönemde “devlet-aydın-halk üçgeni”, ikinci dönemde “hükümet-siyasi partiler- toplum üçgeni” görece bir önemlilik göstermiştir. Bu dönemde siyasi partiler de halkı eğitmekten çok, “toplumu temsil etme işlevini” yüklenmişlerdir (Göle, 1991b; 17). Türkiye’de belki ilk defa bir basın organı da dönemin jargonuna uygun olarak
amaçlarının sadece “Para kazanmak” olduğunu ilan etmiştir. Sosyo-ekonomik ve teknolojik gelişme anlamında modernleşme, kamu hizmetlerinin işlevlerini gitgide daha spesifik bir yapı şekline dönüştürecek ve yönetim sorununun bir siyasal sorun olduğu noktasındaki yoğunlaşmalarla birlikte bir zamanlar kendisinin ‘eskinin ürünü bir eski’ olarak ürettiği yeni toplumsal güçlerin baskısı bürokrasiyi daha “fonksiyonel” olmaya itecektir ki, son dönemler Türkiye’sinde bu olgu, gözle görülür bir biçimde oluşmaktadır. Böylece bürokrasi kendiliğinden ya da Paretocu bir mücadele sonucunda dönüşüme girecek ya da tasfiye olacak ve kendisi ya da yerine gelenler için daha az “siyasal”, daha çok “idari” olma zorunluluğu da kendisini hissettirecektir. Doğal olarak böyle bir durumla karşı karşıya kalan bürokrasinin “bürokratik yönetim geleneğinin sağladığı iktidardan” vazgeçmesi, önemli bir sorun olarak, Türkiye gündemini meşgul edecektir.
Türkiye’de geçerliliğini, bazı kırılmalara rağmen, sürdüren bürokratik yönetim geleneğinin en baskın özelliği hâlâ siyasal kararlara katılma isteği ve bu isteğini gerçekleştirmek için de çeşitli yöntemler oluşturmasıdır. Zaten siyasal seçkinler tarafından yürütülen politika tayini ile bürokratik seçkinlerin “yürütme eylemini birbirinden ayırmak gerçekte çok zordur. Yani bürokratik otoritenin kullanılış şekli siyasal süreçten soyutlanamamaktadır (Şaylan, 1974: 32). Weber, son tahlilde, bürokrasinin bilgisi zayıf dolayısıyla güçsüz bir parlamentoyu, daima, kendi çıkarları için desteklediğini ifade etmektedir (Weber, 1986: 210). Türkiye’deki yönetime müdahale geleneği, bir anlamda, siyasal seçkinlerin “atanmışlar”a karşı zayıf bir yönünü göstermesi açısından Weberyen teoriyi destekler mahiyettedir. Türk kamu bürokrasisi Cumhuriyet’in ilk yıllarından itibaren patrimonyalist bir ilişkiler bütününe sahip olarak, merkeziliğini güçlendirmiştir. İlk günden itibaren tavrını Batılılaşmadan yana koyan asker-sivil bürokrasi, modernleşmeyi, Batılı kurumları almak biçiminde Osmanlı’dan farklı bir yol izlememiştir. Siyasal düzlemde de egemen olan bu seçkinler, gerekli hukukî çerçeveyi düzenlemede “zorluklarla” karşılaşmamıştır (Mardin, 1986: 123). Çok daha yüzeysel düzeyde sürdürülen modernleşme, özellikle demokratikleşme bağlamı ihmal edilen bir çabalar bütünü olmuştur. Hatta halkın siyasal tercihler konusunda sağlıklı davranmadığını ve çok- partili rejimlerin çok da gerekli olmadığına inanan bürokrasi “sert” bir yapı arz
etmiştir. Merkezi bir karaktere sahip olan Türk kamu bürokrasisinin, “çevre”ye potansiyel bir muhalefet gözüyle bakması sebebiyle; yetki tek bir yerde toplanarak olması muhtemel bir takım olumsuz gelişmeleri önceden önleme çabası oldukça gelişkin kılınmıştır.
Gelinen noktada Turgut Özal’ın iç ve dış siyasi politikaları siyasal ve bürokratik seçkinlerin işlevsel niteliklerinde bazı değişikliklerin olmasına sebep olmuştur.