Türkiye’de planlı dönemden bugüne metropoliten alan yönetimi tartışılan konulardan biridir. Türkiye’de metropoliten alanların tanımlanması bile yazında başlı başına önemli bir sorun olmuştur.
1961 Anayasası’nda doğrudan anakent yönetimine ilişkin herhangi bir hüküm yoktur. Ancak, Anayasa’da yerel yönetimlerin kendi aralarında birlikler kurabilmelerini sağlayan hukuki bir zemin bulunmaktadır.381
Planlı dönemde, metropoliten alan yönetimi sorunu kentleşme süreci içinde bir tür imar planlaması sorunu olarak ele alınmıştır.382 Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (1963-1967) büyükşehir bölgeleri altında büyükşehirlerin yeni çekim
380 Jefferey Sellers, Vincent Hoffmann-Martinot, “Metropolitan Governance”, Decentralisation and Local Democracy in the World, UCLG, 2008, s.255.
381 Ferruh Tuzcuoğlu, a.g.e., s.264.
382 İmar planları kapsamında değerlendirilen anakent yönetimi, 20 Temmuz 1965 tarih ve 6/4970 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile İstanbul ve İzmir’in nazım planlarını hazırlamak üzere Nazım Plan Büroları kurulmuştur. 29 Ocak 1966 tarihli 710 sayılı yasa ile de, İmar ve İskân Bakanlığı, belediye ile bağımsız imar müdürlüklerinin yönetici ve teknik personelini atamakla; yerel yönetimlerin her türlü fen ve imar işlerini tetkik, teftiş, tahkik ve denetlemekle yetkilendirilmiştir. Birgül Ayman Güler,
“Büyük Kentler İçin Yönetim Arayışları”, Türk İdare Dergisi, Mart 1987, Sayı: 374, s. 119.
merkezleri etrafında oluşturulması gerektiği vurgulanmış; İkinci Beş Yıllık Plan’da (1968-1972) bölgelerarası dengeli gelişme politikası ile birlikte büyükşehirlerin gelişmesinin desteklenmesi öngörülmüştür.383 1968 yılında İçişleri Bakanlığı bünyesinde İstanbul ve İzmir’in merkez belediyeleri ve bunlara çok yakın köyleri ve dünyadaki metropoliten yönetimleri örnekleri üzerine bir araştırmaya başlanmıştır.
Araştırma beş ay sonra bitirilmiştir.384
Bu dönemde, Zonguldak Bölge Planlama Projesi kapsamında, Türkiye’de ilk metropoliten yönetim örneği görülmüştür. 1971 yılında Zonguldak, Çatalağzı, Kilimli ve Kozlu belediyeleri 1580 sayılı yasaya göre belediyeler birliği oluşturmuşlardır. Bu birlik, Zonguldak Metropoliten Alanı’nın tümü için planlama, altyapı ve önemli bazı tesislerde ulaşım sistemlerinin kurulmasını sağlamıştır.385
Birinci, İkinci ve Üçüncü Beş Yıllık Planlarında (1973-1977) büyük kentlere ilişkin herhangi bir yönetsel düzenleme öngörülmemiştir.386 Dördüncü Beş Yıllık Plan’da (1979-1983) ise metropoliten alanlara ilişkin bir yönetim modeli ihtiyacı olduğu saptanmıştır. 387
Türkiye’de 1970’li yıllardan itibaren hizmet birlikleri ve özel amaca sahip birimler kurulması yöntemleri şeklinde iki tür anakent yönetimi oluşturma girişimi bulunmaktadır. Hizmet birliklerine ilişkin dört388, özel amaca sahip birimler kurulmasına ilişkin 2 adet yasa tasarısı389 bulunmaktadır.390
1968 yılında İçişleri Bakanlığı’nın Tetkik Kurulu İstanbul ve İzmir belediyeleri ve onlara yakın köylere ilişkin bir metropoliten alan yönetimi araştırması yaptırdığı
383 DPT, Kalkınma Planı (Birinci Beş Yıl) 1963-1967, Ocak 1963, s.474.
384 Şerif Tüten, a.g.m., s.33; Osman Meriç, “Büyük Şehirler Yönetiminin Yeni Hukuki Müesseseleri”, İller ve Belediyeler Dergisi, Haziran, 1984, s.1537.
385 Ruşen Keleş, Şehirciliğin Kuramsal Temelleri, AÜSBF, Yayınları No.332, Ankara, 1972, s.195.
386 DPT, İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı 1968-1972, s.263-270; DPT, Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı 1973-1977, s.856.
387 DPT, Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı 1979-1983, s.81
388 Metropoliten Hizmet Birliği Kanun Tasarısı (1972), İstanbul Metropoliten Hizmet Birliği Tasarısı (1975), Metropoliten Alanlar Hizmet Birliği Kanun Önerisi (1976), Büyük Kent Birliği Kanun Tasarısı (1980). Birgül Ayman Güler, “Büyük Kentler İçin Yönetim Arayışları”, s.124-128.
389 İstanbul Bölgesel Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı (1975); Büyük İstanbul Bölgesel Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı (1976). Eyüp G. İsbir, Kentleşme, Metropoliten Alan ve Yönetimi, Ankara İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi Yayın No.185, Ankara, 1982, s.156-168.
390 Tasarıların ayrıntısı ile ilgili bilgi için bkz: Eyüp G. İsbir, a.g.e., s.156-168; Birgül Ayman Güler,
“Büyük Kentler İçin Yönetim Arayışları”, s.124-128;
bilinmektedir.391 Bu araştırmalar kapsamında, Fransa örneği incelenmiştir. Bu kapsamda, Fransa’da 1966 yılında yürürlüğe giren Şehirsel Topluluklar Yasası ayrıntılı bir biçimde incelenmiştir.392
Planlı dönemden 1980’li yıllara kadar geçen zamanda, metropoliten yönetim arayışları önemli bir yer tutmuştur. Bunların başında ilgili yasa tasarılarında 1961 Anayasası’na ters düşmemek için “metropoliten hizmet birliği” terminolojisi kullanıldığı bilinmektedir.393
1980 askeri darbesinin hemen ardından, büyükşehirlerdeki küçük yerel yönetimlerin tüzel kişiliklerinin kaldırılmıştır. Milli Güvenlik Konseyi’nin 34 numaralı kararıyla394 büyük kentlerde ana belediyenin çevresinde oluşmuş olan küçük belediyeler, sıkıyönetim komutanlıkları tarafından ana belediyeye bağlanmıştır. Kararın gerekçesine göre, hızlı nüfus artışı, kırdan kente göç nedeniyle küçük belediyelerin, aydınlatma, su, kanalizasyon ve ulaştırma hizmetlerinde sorunlar olduğu iddia edilmiştir.395 Sıkıyönetim Komutanlıkları, 34 sayılı karar gereğince, 11 Aralık 1980 ile 8 Aralık 1981 tarihleri arasında, 27 ilde, 147 belediye ve 176 köyün tüzel kişilikleri kaldırmış, bunlar kalan il ve ilçe belediyelerine, belediye şubesi ya da mahalle olarak bağlanmışlardır.396
34 numaralı kararın her yerde aynı düzeyde uygulanmaması nedeniyle 2561 sayılı Büyük Şehirlerin Yakın Çevresindeki Yerleşim Yerlerinin Ana Belediyelere Bağlanmaları Hakkında Kanun çıkarılmıştır.397 Buradaki birleştirme yöntemine göre nüfusu 300.000’i geçen belediyelerin çevresindeki belediye ve köyler yakınındaki ana belediyeye bağlanmıştır.398 Nüfus ölçütü dışında bağlanacak birimin kente
391 Şerif Tüten, “Metropoliten İdarenin Özellikleri ve İstanbul ve İzmir Metropoliten Belediye İdareleri Araştırması Hakkında Açıklama”, s.33.
392 T.C. İçişleri Bakanlığı Tetkik Kurulu Yayını, Fransa’da Şehirsel Topluluklar, Strasbourg 22-25 Nisan 1968 Toplantısı Notları, Çev. Ragıp Gerçeker, Mehmet Tarcan, Âlim Şerif Onaran, Gürsoy Basımevi, Ankara, 1970, s.7-8.
393 Ali Erkan Eke, “Anakent Yönetimi ve Yönetimlerarası İlişkiler: Batı Deneyimi ve Türkiye”, s.52
394 RG: 11.12.1980, 17187.
395 Ruşen Keleş, Türkiye’de Kent Yönetimi, Türk Sosyal Bilimler Derneği, Ankara, 1988, s. 21.
396 Söz konusu iller: Adana, Adıyaman, Antalya, Bolu, Bursa, Elazığ, Erzincan, Erzurum, Eskişehir, Gaziantep, Hatay, İçel, İstanbul, İzmir, Kars, Kayseri, Kocaeli, Konya, Malatya, Manisa, Kahramanmaraş, Muğla, Nevşehir, Niğde, Sakarya, Samsun ve Trabzon.
397 RG: 8.12.1981.
398 Hüseyin Özgür, “Orta Ölçekli Kentsel Alanların Yönetimine İlişkin Alternatifler”, Hüseyin Özgür, Muhammet Kösecik (ed.), Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar – II, Ankara, Nobel Yayınevi, 2007, s.114.
uzaklığı ve fiziksel olarak birleştirilebilme durumu da dikkate alınmıştır.
Birleştirmeden sonra tüzel kişiliği kaldırılacak belediyeler, belediye şubesi veya mahalle olmuştur.399 2561 sayılı yasa 31 Aralık 1982 tarihinde yürürlükten kaldırılmıştır.
34 numaralı karar ve 2561 sayılı yasa ile belediye sayılarının azaltılması, belediyelerin kapatılarak köye veya ana belediyeye bağlanarak mahalleye dönüştürülmesi süreci, 2008 yılında çıkarılan 5747 sayılı yasaya benzetilebilir.
Bu dönemde çıkarılan 2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında yasayla İstanbul’un su ve kanalizasyon hizmetlerini görmek amacıyla İstanbul Belediyesi’nden bağımsız, özerk bütçeli ve kamu tüzel kişiliğine sahip İSKİ Genel Müdürlüğü kurulmuştur. İSKİ kuruluşunda, özel amaca sahip bir yönetim birimi olarak kurgulanmıştır. İSKİ, İstanbul Büyükşehir Belediyesi’ne 1 Haziran 1984’te çıkarılan 3009 sayılı yasayla bağlanmıştır. 5 Haziran 1986’da çıkarılan 3305 sayılı yasa ile İSKİ kuruluş yasasının diğer büyükşehir belediyelerine de uygulanacağı hükmü eklenmiş ve İSKİ uygulaması genelleştirilmiştir.400
1982 Anayasası’nın 127. maddesinde, “büyük yerleşim yerleri için özel yönetim biçimleri getirilebilir” hükmüyle anakent yönetimi oluşturmanın önündeki anayasal engeller kaldırılmıştır. Türkiye’de anakent yönetiminin resmen kurulması ise, 23 Mart 1984 tarihinde çıkarılan 195 sayılı KHK’yla gerçekleşmiştir. Buna göre, üç büyük kentte, İstanbul, Ankara ve İzmir’de, iki kademeli anakent yönetim modeli oluşturulmuştur. Buna göre, ilçe belediyeleri esasına göre kurulan büyükşehir yönetimi, büyükşehir belediyesini büyükşehir ölçeğinde eşgüdümcü ve planlayıcı bir yapıda öngören iki düzeyli bir yapı öngörmüştü.401 195 sayılı KHK, daha sonra 27 Haziran 1984 tarihinde kabul edilen 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun ile değiştirilmiştir.
399 Ruşen Keleş, Türkiye’de Kent Yönetimi, s. 22.
400 Hikmet Kavruk, Anakente Bakış: Türkiye’de Anakent Belediyeciliği ve Kent Hizmetlerinin Yönetimi, Hizmet İş Sendikası Yayını, Ankara, 2002, s.223-224; Birgül Ayman Güler, “Büyük Kentler İçin Yönetim Arayışları”, s.137.
401 Sema Erder, Nihal İncioğlu, Türkiye’de Yerel Politikanın Yükselişi, İstanbul Büyükşehir Belediyesi Örneği, 1984-2004, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul, 2008, s.97.
3030 sayılı yasanın 195 sayılı KHK ile oluşturulan yapıdan en önemli farkı, büyükşehir belediye başkanına meclis kararları üzerinde veto ve onay yetkisi vererek vesayet denetimli, güçlü başkanlı ve “hiyerarşik iki kademeli” bir sisteme dönüştürüldüğü şeklinde yorumlanmıştır.402 3030 sayılı bu yasa ile üç büyük kentte, büyükşehir belediyesi ve ilçe belediyesi olmak üzere iki düzeyli (kademeli)403 bir belediye yönetimi yapısı oluşturulmuştur. 3030 sayılı yasaya göre, bir yerde büyükşehir belediye yönetiminin kurulabilmesi için belediye sınırları içinde birden fazla ilçenin bulunması, eğer yoksa öncelikle merkezi yönetim tarafından en az iki ilçenin kurulması öngörülmüştür. Yasa, belediye sınırları içinde birden fazla ilçe bulunan kentleri büyükşehir, büyükşehirdeki ilçelerde kurulan belediyeleri de ilçe belediyeleri olarak tanımlamıştır. 3030 sayılı yasayla yönetimlerarası ilişkilerde büyükşehir belediye meclisine ve büyükşehir belediye başkanına eşgüdüm amacıyla vesayet yetkileri verdiği bilinmektedir.
Zaman içerisinde, Türkiye’deki büyükşehir belediye sayıları artırılmıştır.
1986’da Adana, 1987’de Bursa, Gaziantep ve Konya, 1988’de ise Kayseri Büyükşehir Belediyeleri kurulmuştur. Metropol özelliği taşımayan bu kentlerde büyükşehir belediyesi olmak için yeni ilçeler oluşturulmuştur.
1993’de 504 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Mersin, Eskişehir, Diyarbakır, Antalya, Samsun, İzmit ve Erzurum büyükşehir belediyesi statüsüne kavuşmuştur. Buna göre, ilçe belediyelerinin yanında alt kademe belediyeleri oluşturmak suretiyle bu kentler büyükşehir haline getirilmişlerdir.
Son olarak Sakarya kentinde Adapazarı Büyükşehir Belediyesi’nin kurulmasını öngören 593 sayılı KHK ile daha önce izlenen iki yöntem birleştirilmiş büyükşehir belediyesi içinde hem ilçe hem de alt kademe belediyesinin olmasını zorunlu tutmuştur.