Buraya kadar olan kısımda AK çerçevesinde sınırötesi işbirliği anlayışı kısaca değerlendirilmiştir. AK içinde sınırötesi işbirliği girişimleri sonuçsuz kalmış, özellikle AB etkisiyle gerçekleştirilmiştir. Aşağıda AB çerçevesinde yürütülen iki
459 a.k., s.8.
460 a.k., s.9.
461 Yusuf Erbay, Zerrin Yener, “Sınırötesi İşbirliği: Türk Yerel Yönetimleri İçin Yeni Bir Açılım”, Çağdaş Yerel Yönetimler, C.7, S.2, Nisan 1998, s.22-23.
462 RG: 10.5.2000, 24045 sayılı (mükerrer)
program ve bunların yönetim yapısı değerlendirilecektir. Son olarak, kısaca da olsa doğrudan AB çerçevesinde yer almayan sınırötesi işbirliği programlarına değinilecektir.
1. INTERREG IIIA Yunanistan –Türkiye Programı
INTERREG IIIA kapsamında, 2000-2006 döneminde, Yunanistan ile Türkiye sınırötesi işbirlikleri geliştirilmesi, konusunda kıta sahanlığı, karasuların genişliği, bazı adaların durumu gibi tarihsel olarak sorunlu alanların varlığına rağmen Yunan ve Türk Dışişleri Bakanlıkları ve Avrupa Komisyonu’nun girişimleriyle 2003 yılından itibaren sınırötesi işbirliği konusunda karşılıklı adımlar atılmıştır. 463
22 Aralık 2003’te Avrupa Komisyonu’nun 2003 tarihli 5325 sayılı kararı ile INTERREG IIIA Yunanistan-Türkiye Programı’nın Ortak Programlama Dokümanı (OPD) imzalanmıştır.464 Program, Yunanistan için 2003-2006, Türkiye için 2004-2006 tarihleri arasında uygulanmıştır. Programın toplam bütçesi 66.018.843 avro olup Yunanistan’ın bütçesi, 34.998.000 avrosu ERDF’den olmak üzere toplam 44.664.004 Avro’dur. Türkiye’nin ise, 15.000.000 Avrosu Katılım Öncesi Mali Yardım’dan olmak üzere, 19.354.839 Avro’dur.465
OPD’de programın uygulandığı mekân, Yunanistan ile Türkiye arasında komşu kara ve deniz alanları olarak tanımlanmıştır. Buna göre, sınırötesi işbirliği, Yunanistan’ın Türkiye sınırındaki iller ile Edirne, Çanakkale, Balıkesir, İzmir, Aydın ve Muğla arasındadır.466 İşbirliği bölgesi 81.125 km2 alanı ve 8.100.753 kişilik bir nüfusu kapsamaktadır.467
463 E. Ohtamış, a.g.e., s.114-115; INTERREG III, http://www.interreg.gr/default.aspx?lang=en-GB&loc=1&page=310, (25.7.2009).
464 Yunanistan ile Türkiye 2003 yılının Eylül ayından itibaren programın oluşturulması için ilk ikisi Brüksel’de, üçüncüsü Atina ve sonuncusu Ankara’da olmak üzere dört toplantı yaparak OPD’nin kapsamını tartışmışlardır. İlk toplantıda, Türkiye kara sınırlarında programın başlamasını talep ederken, Yunanistan deniz sınırlarının da programda olmasını savunmuştur. Sonuçta, sınır tanımlanmadan bazı ortak projelerin desteklenmesi kararı alınmıştır. İkinci toplantıda OPD’nin öncelik alanlarında ve son iki toplantıda OPD’nin son hali üzerinde uzlaşılmıştır. Erol Ohtamış, a.g.e., s.115.
465 E. Ohtamış, a.g.e., s.116.
466 EU,
http://ec.europa.eu/enlargement/fiche_projet/document/TR%200405.05%20CBC%20with%20Greece.
pdf, (25.7.2009)
467 INTERREG IIIA, Greece-Turkey, Joint Programming Document, Introduction, s.6, http://www.interreg.gr/default.aspx?lang=en-GB&loc=1&page=311, (25.7.2009).
OPD’nin girişinde işbirliği’nin amacı sınır bölgelerinin karşılıklı ekonomik potansiyellerinin artırılması olarak tanımlanmıştır.468 İşbirliği çerçevesinde belirlenen dört öncelik alanı şunlardır: Sınırötesi altyapılar, ekonomik büyüme ve istihdam, yaşam kalitesi, çevre ve kültür ve teknik yardım.469
a. DIS Sistemi
Yerelleşmiş Uygulama Sistemi (DIS) Sistemi, AB programlarının yönetiminin ilke ve yöntemlerinden biridir. Avrupa Komisyonu, bilindiği gibi, yetkilerini aday ülkelerde delegasyonları aracılığıyla kullanır. Türkiye’de 2001 yılı öncesinde yararlanılan MEDA (Mediterranean Economic Development Area - Avrupa Akdeniz Ortaklığı) fonlarının yönetiminde Merkezileştirilmiş Uygulama Sistemi (CIS - Centralised Implementation System) sistemi uygulanmaktaydı. Burada, projelerin seçilmesinde, ihalelerinde ve ödemelerinde uygulayıcı kurum Avrupa Komisyonu’nun yetki devriyle Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu (AKTD) idi.
2001 yılında Türkiye, DIS Sistemini kabul etmiştir. Buna göre, CIS’e göre Delegasyonda olan bazı yetkiler Türkiye’ye geçmiştir. Böylece projelerin seçilmesi, ihaleleri, ödenmesi yetkileri Türkiye’deki ilgili kurumlara geçmiştir. Projelerin seçiminde ABGS ve DPT, ihale ve ödeme sürecinde ise MFİB yer almaktadır.
Genelde bölgesel kalkınma ile ilgili projelerin seçimi DPT, diğer projelerin seçimi ise ABGS tarafından yapılmaktadır. Bu sistemde karar alıcı AB, uygulayıcı ise Türkiye’dir. Aradaki ilişki de bir tür öndenetimidir. (ex-ante control)
2007 yılı ile birlikte, daha önce de belirtildiği gibi, IPA sistemine geçilmiştir.
IPA’nın beş bileşeni içinde kırsal kalkınma dışındaki bileşenler DIS sistemine bağlıdır. Kırsal kalkınma ise, EDIS sistemi (Decentralised System Without Exante Control) ile yönetilir. Dıraor’a göre Türkiye’nin üye ülke statüsünde EDIS kapsamına alınması, Türkiye’ye özgü bir ayrıcalıktan çok kırsal kalkınma projelerinin mantığı ile ilgilidir. Bu projeler, çok aktörlü ve karmaşık yapıları nedeniyle pragmatik olarak kurulacak bir “orta düzey birim”, bir başka deyişle
468 INTERREG IIIA, Greece-Turkey, Joint Programming Document, Introduction, s.1, http://www.interreg.gr/default.aspx?lang=en-GB&loc=1&page=311, (25.7.2009).
469 a.k.
kurulacak bir ajans, aracılığıyla yönetilecektir.470 Daha sonra da belirtileceği üzere EDIS sisteminin Türkiye’deki uygulaması halen DIS sistemi gibi hukuki olarak netleştirilmemiş, farklı düzeydeki hukuki ve yönetsel mekanizmalar aracılığıyla dolaylı olarak tanımlanmıştır.471
Tezimiz açısından değerlendirmemiz gereken en önemli nokta programın yönetim yapısıdır. Programın yönetimi, Yunanistan ile Türkiye’de sorumlu birimlerle, Ortak Yönetim Yapısını kapsayan üçlü bir yapıdadır. Türkiye’nin programları yönetim yapısı, ODA ülkelerinde daha önceden denenen ve uygulanan bir modeldir. Bu yönetim modeline yakından bakmak gerekir.
Türkiye’de bu yapı DIS Sistemi adı verilen yapı Türkçeye Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi olarak çevrilmiş (Decentralized Implementation System), 18 Temmuz 2001 tarih ve 2001/41 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile kurulmuştur.472 Yapı, Türkiye açısından yerelleşme ve bölgeselleşme politikasının önemli metinlerinden olan 2003 yılı Ulusal Programı ve Ön Ulusal Kalkınma Planı’nda da yer almıştır.473 Sınırötesi işbirliği de bu kapsamda tanımlanmıştır. Buna göre, Türkiye’nin alacağı hibeler ve Avrupa Yatırım Bankası’ndan kullanacağı krediler için Katılım Ortaklığı Belgesi ve Ulusal Program’da yer alan önceliklere uygun projeler gerçekleştirileceği hükme bağlanmıştır. DIS Sistemine göre, proje gereksinimleri doğrultusunda Türkiye’nin AB ile mali işbirliğini yürütmek üzere AB ile Mali İşbirliğinin koordinasyonunu sağlayacak Ulusal Mali Yardım Koordinatörü474, Mali İşbirliği Komitesi475, Ulusal Fon ve Ulusal Yetkilendirme Görevlisi476, Ortak İzleme Komitesi477, Merkezi Finans ve İhale Birimi478 oluşturulmuştur.
470 DPT Uzmanı Burcu Miraç Dıraor ile yapılan görüşme, 18 Ağustos 2009.
471 a.k.
472 Genelgeye şu adresten ulaşılabilir: 18.7.2001 tarih ve B.02.0.PPG.0.12-320-11540 (2001/41) Sayılı
Merkezi Olmayan Yapılanmanın Oluşturulmasına İlişkin Genelge”
http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=231&l=1, (25.7.2009).
473 CFCU, http://www.cfcu.gov.tr/about.php?lng=tr&action=shortintro, (25.7.2009).
474 Bu görev, Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcısı tarafından yürütülecektir. Ayrıca Ulusal Mali Yardım Koordinatörlüğü’nün Sekretarya hizmetleri, ABGS tarafından yürütülür.
475 Mali İşbirliği Komitesi; Dışişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, DPT, Hazine Müsteşarlığı ve ABGS temsilcilerinden oluşur. Komiteye, Ulusal Yardım Koordinatörü veya görevlendireceği temsilcisi başkanlık eder. Komitenin Sekretarya hizmetleri ABGS tarafından yürütülür.
476 Avrupa Birliği’nden sağlanacak mali yardımlar Hazine Müsteşarlığı tarafından açılacak ve yönetilecek bir Ulusal Fon’da toplanacaktır. Fon’u yönetmek üzere Ekonomiden sorumlu Devlet Bakanı Ulusal Yetkilendirme Görevlisi olarak görevlendirilmiştir.
Bu yapı, Avrupa Komisyonu’nca hibe programları dışındaki projeler için 8 Ekim 2003’de hibe programları için ise Haziran 2004’te onaylanmıştır.479
Buna göre, 31.3.2006 tarihinde imzalanan “Merkezi Finans ve İhale Biriminin Kuruluşuna İlişkin Türkiye Hükümeti ve Avrupa Komisyonu Arasındaki Mutabakat Zaptına 1 Nolu Ek”480 in 17.5.2006 tarihinde 5500 sayılı yasa ile onaylanması uygun bulunmuştur.481 Bu yasa, DIS sisteminde bazı değişiklikler yapmıştır. Böylelikle ABGS Genel Sekreteri Ulusal Mali Yardım Koordinatörü, Hazine Müsteşarı Ulusal Yetkilendirme Görevlisi olarak belirlenmiş; MFİB’nin Hazine Müsteşarlığı’na bağlanması kararlaştırılmıştır.
AKTD hazırlanan program ve projelere ilişkin farklı süreçlerde ön onay yetkisi taşımaktadır.482
2001/41 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile kurulan DIS sisteminde 2002/50 sayılı Genelge483 ile Merkezi Finans ve İhale Birimi’nin bu genelgedeki tanımı değiştirilmiştir. Daha sonra 2007/30 sayılı Genelge ile AB’den Sağlanan Fonların Yönetimi tekrar düzenlenmiştir.484 Buna göre Yetkili Akreditasyon Görevlisi ve Denetim Otoritesi’nin görevleri ve işlevleri yeniden tanımlanmıştır. Son olarak 2009/18 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile Katılım Öncesi AB’den Sağlanacak Fonların Yönetimi485 kapsamlı bir biçimde yeniden düzenlenmiştir. 2007-2013 AB mali dönemi için Türkiye’ye gelecek hibe şeklindeki fonların 1085/2006 sayılı Katılım Öncesi Yardım Aracı Tüzüğü ve onun uygulamasını oluşturan 718/2007 sayılı Avrupa Komisyonu Tüzüğü uyarınca düzenlenmiştir.
477 Ortak İzleme Komitesi, Ulusal Mali Yardım Koordinatörü, Ulusal Yetkilendirme Görevlisi, Mali İşbirliği Komitesi ve Avrupa Birliği Komisyonu temsilcilerinden oluşur.
478 Mali işbirliği kapsamında projelerin Avrupa Birliği Komisyonu tarafından belirlenen yönteme uygun olarak ihalelerini, ödemelerini ve raporlama işlemlerini Başbakanlık Proje Uygulama Birimi tarafından yerine getirilecektir. Ayrıca, 13.11.2002 Tarihli 2002/50 Sayılı Genelge İle MFİH’de değişiklik yapılmıştır
479 Erol Ohtamış, a.g.e., s.121.
480 RG: 5.7.2006, 26219.
481 Merkezi Finans ve İhale Biriminin Kuruluşuna İlişkin Türkiye Hükümeti ve Avrupa Komisyonu Arasındaki Mutabakat Zaptına 1 No’lu Ekin Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun, RG, 17.05.2006, 26171.
482 Erol Ohtamış, a.g.e., s.122.
483 T.C. Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğü, Sayı: B.02.0.PPG.0.12-320-19193, 13.11.2002.
484 RG: 21.11.2007, 26707.
485 RG: 4.12.2009, 27422.