Çember Çizerek Alanı Genişletmek

10 Temmuz 2004 tarihinde kabul edilen 5216 sayılı büyükşehir belediyesi yasası ile Türkiye’de büyükşehir düzleminde alan yönetimi ilkesine geçildiği söylenebilir.⁴¹⁰ Yasanın genel gerekçesine bakıldığında, reformun nedenlerine ilişkin önemli ipuçları yakalanabilir.

Kentsel gelişme, doğurduğu sorunların yanında, kentsel toplumun iktisadi, sosyal ve kültürel hayatında; alışkanlıkları ve davranış biçimleri ve düşünceleri üzerinde de çok önemli etkiler yaratmaktadır. Kentleşme, özellikle 20. yüzyılın ikinci yarısında insan hayatını değiştiren ve toplumsal yapılar üzerinde önemli etkiler yapan başlıca sosyolojik değişimlerden biridir. Kent, sadece konut, işyeri ve insanların yaşadığı bir alan değil, aynı zamanda politik, ekonomik ve kültürel yaşamın merkezi olan ve bu faaliyetleri kontrol eden bir yerdir. Kent bir yenilik merkezidir.⁴¹¹

410 RG: 23.07.2004

411 Büyükşehir Belediyeleri Kanunu Tasarısı ile TBMM İçişleri, Avrupa Birliği Uyum, Plan ve Bütçe Komisyonları Raporları, 1/768, 22. Dönem, 2. Yasama Yılı, S. Sayısı: 619, 3.3.2004, http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil01/ss619m.htm, (12.6.2009).

5216 sayılı yasanın genel gerekçesinde, anakentlerin iş ve faaliyetlerin geliştiği alanlar olarak yabancı yatırım, uluslararası ticaret, taşıma ve iletişimin ülkeye giren kısmının önemli bir bölümüne sahip olduğu belirtilmektedir.

“Küresel ve bölgesel bağlantı ağında yer alan kentler yüksek oranda ulaşım ve iletişim ağına sahip durumdadırlar. Kent altyapısındaki ulaşım, modern binalar, finansal bölgeler, haberleşme ve benzeri alanlardaki ilerlemeler küreselleşme gerekleri ile beraber gitmektedir. Kentler, iletişim hizmetlerinin en iyi sunulduğu yerlerdir. Kısaca kentler yeni küresel ekonomide bir büyük pazar, ticaret merkezi ve ulusal ekonominin motorudurlar.”⁴¹²

Gerekçede, anakentlerde ortaya çıkan sorunların çözümünün temelinde yönetim yetersizliği olduğu belirlenmiştir. Buna göre nüfus artışı, sanayileşme, ulaşım, çevre sorunları ve teknolojide meydana gelen gelişmeler, kamu hizmetlerini kapsamını ve ölçek boyutlarını büyüttüğü belirlenmiştir. Anakentlerdeki bu sorunların planlama ve eşgüdümle çözülemeyeceği, etkinlik ve verimlilik esasına göre yeniden düzenlenmesi gerekliliği ortaya atılmıştır. ⁴¹³

Gerekçede dikkat çekici noktalardan biri de görevlerin bölüşümündeki ilkenin subsidiarite ilkesi olarak belirlenmesidir.

“Görev bölüşümünde konusunda, ilçe veya ilk kademe belediye sınırları içinde yapılabilen veya etkileri bu belediyelerin sınırlarını aşmayan mahallî müşterek görev ve hizmetler ilçe ve ilk kademe belediyelerince yerine getirilme esası benimsenmiştir. Büyükşehir çapında planlama ve koordinasyon gerektiren veya malî bakımdan büyükşehir tarafından yapılması gereken görev ve hizmetler ise büyükşehir belediyesince yapılacaktır. Bu ayrıca ilçe veya ilk kademe belediyelerince de yapılabilecek ancak uygulamada uzlaşmazlıklara yol açacak olan hizmetler de büyükşehir belediyesi tarafında yerine getirilecektir. Böyle bir bölüşüm, uygulamada nesnelliği sağlamanın yanında yönetim düzeyleri arasında hizmetlerde yerindenlik ilkesinin gerçekleşmesine de imkân verecektir.”

5216 sayılı yasasının amacı “büyükşehir belediyesi yönetiminin hukukî statüsünü düzenlemek, hizmetlerin plânlı, programlı, etkin, verimli ve uyum içinde yürütülmesini sağlamak olarak” tanımlanmıştır. (m.1) Büyükşehir belediyesi de en az üç ilçe veya ilk kademe belediyesini kapsayan, bu belediyeler arasında koordinasyonu sağlayan; kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan; idarî ve malî özerkliğe sahip ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmıştır (m.3).

Yasanın 7-11. maddeleri arasında büyükşehir belediyelerinin görev ve yetkileri sayıp sıralanmıştır. Büyükşehir belediyeleri, bunun dışında görev ve hizmet

412 a.k.

413 a.k.

üstlenemeyeceğini belirtmiştir. Gerekçede belirtildiği üzere ilçe ve ilk kademe belediyeleri ise bu görev ve hizmetler dışında kalan ve yasalarla başka bir kuruluşa verilmeyen mahalli müşterek bütün görev ve hizmetleri yapabilecektir.⁴¹⁴

Yasayla, büyükşehir belediyelerinin, hizmetlerin yürütülmesi konusunda anakent çapında planlama ve koordinasyon yetkisine sahip olması istenmektedir. 5216 sayılı yasaya göre büyükşehir belediyeleri, ilçe ve ilk kademe belediyelerini kapsamak üzere yönlendirici karar alabilecektir. Hizmetlerin anakent ölçeğinde belirlenen plan ve politikalara uygunluğunu sağlamak için anakent kapsamındaki bütün belediyelerin meclislerince alınan kararlar büyükşehir belediye başkanına gönderilecek, başkan bunlardan uygun görmediklerinin yeniden görüşülmesini isteyebilecektir.⁴¹⁵

5216 sayılı yasa, 3030 sayılı yasada olduğu gibi iki düzeyli büyükşehir yönetimi sistemini sürdürmüştür. Birinci düzey büyükşehir, ikinci düzey zaman içinde farklı tanımlamalar getirilen belediyedir.

3030 sayılı yasayla tanımlanan alt kademe belediyeleri, 5216 sayılı yasayla birlikte ilk kademe belediyelerine dönüştürülmüştür. Ayrıca, büyükşehirlerdeki alan genişlemesi sonucunda büyükşehir sınırlarına giren belediyeler ilk kademe belediyesi, ilçe belediyeleri ise büyükşehir ilçe belediyesi olarak tanımlanmıştır.

Büyükşehir, ilçe ve ilk kademe belediyesi şeklindeki örgütlenme, 2008 tarihli 5747 sayılı yasayla büyükşehir ve ilçe belediyesi olarak değiştirilmiştir.

5216 sayılı yasa çıktıktan hemen sonra, kamu yönetimi reformu tartışmalarının canlılığı ve toplumsal muhalefetin o dönemdeki hareketliliği, muhalefet partisi CHP’yi 12 Ağustos 2004 tarihinde yasanın bazı hükümlerinin iptali talebiyle Anayasa Mahkemesi’ne gitmeye zorlamıştır.

Mahkeme 25 Ocak 2007 tarihinde yasaya ilişkin kararını vermiş, buna göre iptali istenen 6. maddenin üçüncü fıkrasına ilişkin daha sonra 5335 sayılı yasa çıkarıldığı için bu iki fıkra hakkında karar verilmesine yer olmadığına hükmetmiştir.

Ayrıca, Mahkeme, yasanın 18. maddesinin (l) fıkrası ve 24. maddesinin (n) fıkrasının anayasaya aykırı olduğunu saptayarak, ilgili hükümleri iptal etmişlerdir.

414 Büyükşehir Belediyeleri Kanunu Tasarısı ile TBMM İçişleri, Avrupa Birliği Uyum, Plan ve Bütçe Komisyonları Raporları, 1/768, 22. Dönem, 2. Yasama Yılı, S. Sayısı: 619, 3.3.2004.

415 a.k.

Bu iki hüküm haricinde iptali istenen diğer hükümlerin, anayasaya aykırı olmadığına karar verilmiştir.

Mahkemenin iptal ettiği 18. maddenin (l) fıkrasının yorumu tezimiz açısından önemlidir.⁴¹⁶ Mahkemenin buradaki yorumu önemlidir. “Buna göre, yetki devrinin hukuken geçerliliği, daha önce kanunda açıkça öngörülmüş bulunmasına bağlıdır.

Kamu hukukunda yetkiler ait olduğu organ, makam görevlilerce bizzat kullanılmak üzere verildiğinden, yetki devri istisnai durumlarda söz konusudur. Nitekim öğretide ve Danıştay içtihatlarında da yasayla bir makama verilmiş yetkilerin bu makamca başka bir makama devri ya da başka bir makamlarca kullanılmasına izin verilmesinin mümkün ve geçerli olmadığı kabul edilmektedir.” Mahkemeye göre, büyükşehir belediye başkanının ilçe ve ilk kademe belediyeleri üzerinde hiyerarşik bir yetkiye sahip olması ve bu yetkiye dayalı olarak yetki devretmesi, Anayasa’ya aykırıdır. Yetki devri ancak, aynı kamu tüzel kişiliği içinde yer alan bir makamdan diğer bir makama doğru yapılan bir şeydir. Mahkeme sonuç olarak, iki ayrı tüzel kişi arasında yetki devrinin olamayacağını net bir biçimde tanımlamıştır. Buna göre, ilgili maddenin, Anayasanın 127.maddesine aykırı olduğu saptanmıştır

Mahkeme 24. maddenin (n) fıkrasında⁴¹⁷ mahalli müşterek ihtiyaç ölçütü dikkate alınmadan, Anayasa veya yasalar tarafından tanımlanmamış kamu yararı ölçütü temel alınarak gider kaleminin belirlenmesinin anayasaya aykırı olduğunu saptamıştır. Mahkeme, “yurtiçi ve yurtdışı özel sektör ve sivil toplum örgütleriyle kamu yararı gördüğü konularda birlikte hizmet ve proje yapmak yetkisinin büyükşehir belediyesine verilmesi, yetkinin “kamu yararı” kavramının yorumuna bağlı olarak keyfileştirilmesine yol açabileceğini” belirtmiştir.

Büyükşehir belediye yasası ile gelen yapının en önemli unsuru, büyükşehirlerin sınırlarının, bir başka deyişle hakim oldukları alanın genişlemesidir. Yasanın 6.

maddesine göre büyükşehir belediyesinin sınırları çevresinde ve aynı il sınırları içinde bulunan belediye ve köyler, katılma konusundaki belediye yasası hükümleri

416 İptal edilen yasa hükmü şu şekildedir: “Gerektiğinde görev ve yetkilerinden bir veya birkaçını ilçe veya ilk kademe belediye başkanına devretmek.”.

417 İptal edilen yasa hükmü şu şekildedir: “Kamu yararı görülen konularda yurt içi ve yurt dışı kamu sektörü, özel sektör ve sivil toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmetler ve diğer proje giderleri”

uygulanarak büyükşehir belediyesine katılabilecektir. Katılma kararı, ilgili ilçe veya ilk kademe belediye meclisinin istemi üzerine, büyükşehir belediye meclisi tarafından alınacağı hükme bağlanmıştır.

Yasanın geçici ikinci maddesi metropoliten alandaki düzenlemenin içeriğini ve boyutlarını bize göstermektedir. Geçici ikinci madde, kamuoyunda “pergel”

(yayçizer) hükmü olarak da bilinmektedir. Buna göre 5216 sayılı yasayla büyükşehir belediyesi sınırlarının İstanbul ve Kocaeli’de il mülkî sınırı olduğu belirlenmiştir. Bu durumda, bu iki kentte, kentsel ve kırsal alan ayrımı ortadan kaldırılmıştır.

İstanbul ve Kocaeli dışındaki, diğer büyükşehir belediyelerinde, mevcut valilik binası merkez kabul edilmek ve il mülkî sınırları içinde kalmak şartıyla, nüfusu bir milyona kadar olan büyükşehirlerde yarıçapı yirmi kilometre, nüfusu bir milyondan iki milyona kadar olan büyükşehirlerde yarıçapı otuz kilometre, nüfusu iki milyondan fazla olan büyükşehirlerde yarıçapı elli kilometre olan dairenin sınırı büyükşehir belediyesinin sınırını oluşturacağı belirlenmiştir.

Yasa söz konusu sınırlar içerisinde kalan ilçeleri büyükşehir ilçe belediyeleri, beldeleri ise büyükşehir ilk kademe belediyeleri haline getirmiştir. Yine, sınırlar içinde kalan köylerin tüzel kişiliği sona ererek mahalleye dönüşeceği hükme bağlanmıştır.

5216 sayılı yasa, 3030 sayılı yasadan farklı olarak, büyükşehir belediyesi olmak için 750.000 nüfus şartı getirmiştir. Bu şart, 16 büyükşehir belediyesinden sonra büyükşehir olabilmeyi zorlaştıran bir hüküm olarak değerlendirilebilir.

5216 sayılı yasaya göre, büyükşehir belediye meclisi ilçe ve ilk kademe belediyelerinin meclis üye sayılarının beşte biri oranında temsilci göndermesiyle oluşmaktadır. 5216 sayılı yasa ile 3030 sayılı yasa arasında bu usul açısından fark olmamasına karşılık büyükşehir sınırlarının genişlemesiyle temsilci üyeler sosyolojik açıdan değişmiştir. 5216 sayılı yasanın ilk halinde ise durum daha farklıydı. Buna göre, büyükşehir sınırlarına giren ilçe belediyelerinin beşte bir, ilk kademe belediyelerinin ise onda bir oranında meclis üyesi ile temsili öngörülmekteydi.⁴¹⁸ 5216 sayılı yasanın ardından kabul edilen 5335 sayılı yasanın 28. maddesi ilçe ve ilk

418 T.C. İçişleri Bakanlığı MİGM, B050MAH0650002/ 81137 (50-51)-04 Sayılı, 2004/119 Numaralı Genelge, 3.8.2004.

kademe belediyesi olarak büyükşehir belediye sınırları içine katılan belediyelerin, temsil edildiği oranda büyükşehir belediyesinde temsili söz konusu olmuştur.

2004 yerel seçimlerinden sonra büyükşehirlerde temsil oranlarının değiştirilmesini düzenleyen 5335 sayılı yasanın Anayasaya aykırı olduğu iddiasıyla CHP Anayasa Mahkemesi’ne başvurmuş, Mahkeme bu talebi reddetmiştir.⁴¹⁹

5216 sayılı yasayla ilgili bir başka önemli noktanın, bu yasayla büyükşehirlerin görev ve sorumlulukların arttığıdır. Özellikle, ulaşım, imar ve planlama konularında sorumluluk alanı genişlemiştir.

Geçici ikinci madde konusunda, açıklanmaya muhtaç olan bir başka nokta da şudur. 25 Şubat 2004 tarihli “Büyükşehir Belediyeleri Kanun Tasarısı”nın TBMM’deki İçişleri, Avrupa Birliği Uyum ve Plan ve Bütçe Komisyonları Raporları incelendiğinde alan genişlemesinin önemi bir kez daha ortaya çıkmaktadır. Buna göre, 7 Mayıs 2004 tarihli İçişleri Komisyonu Raporu ve Komisyon’un kabul ettiği metin ile 5 Mayıs 2004 Avrupa Birliği Uyum Komisyonu Raporu ve Komisyon’un kabul ettiği metinde yasada öngörülen alan genişlemesi, bir başka deyişle geçici ikinci maddeye yer verilmemiştir. Ancak, 28 Haziran 2004 tarihli Plan ve Bütçe Komisyonu içindeki Alt Komisyon’un ve Plan ve Bütçe Komisyonu’nun kabul ettiği metinde sınır genişletme hükmünün konulduğu görülmektedir. Bu hüküm, birkaç ufak değişiklikle 5216 sayılı yasada kabul edilmiştir.⁴²⁰