2.8. Mali Sistem ve Bankacılık Sistemi
3.1.3. Türkiye’de mali sistem ve bankacılık sistemi
1980 sonrasında mali sistemin geliştirilmesi amacıyla yoğun olarak yapısal reformlar gerçekleştirilmiş, bu dönem sonrasında özellikle para politikalarının ağırlık kazandığı daha liberal bir ekonomi politikaları izlenmiştir. 24 Ocak kararları liberalizmin başlangıcı olarak kabul edilebilir. Ocak kararları ile birlikte kurumsal yapıda yapılan büyük değişiklikler görülmektedir. 1981 yılında 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu yürürlüğe konulmuştur. 1982 yılında Sermaye Piyasası Kurulu oluşturulmuş, 1986 yılı başlarında ise Đstanbul Menkul Kıymetler Borsası faaliyete geçmiş,253 kambiyo rejiminin serbestleştirilmesi konusunda önemli gelişmeler sağlanmış, kısıtlama ve yasakların büyük bir bölümü kaldırılmıştır. Ayrıca yeni kurumların yanısıra, yeni finansal araçlar da kullanılmaya başlanmıştır. Bunların başlıcaları, mevduat sertifikaları, yatırım fonları, finansman bonoları, menkul kıymet yatırım fonlarıdır. Döviz piyasasında kambiyo denetiminden vazgeçilmiş ve serbest değişken kur sistemi uygulamasına geçilmiştir. Böylece Türkiye’de yerleşik olan veya olmayan gerçek veya tüzel kişilerin döviz bulundurmaları, hesap açmaları, döviz satın almaları serbest bırakılmıştır. Kıymetli maden, taş ve eşyaların, dış ticaret rejimi esasları dahilinde, Türkiye’ye ithali ve ihracatı serbest bırakılmıştır. 07.07.1984 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Türk Parasının Kıymetini Koruma Kanunu (TPKK) hakkında 30 sayılı Karar sonrasında ikinci ve en önemli adım ise 11.08.1989 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 32 sayılı Karar olmuştur. 30 sayılı Kararı yürürlükten kaldıran 32 sayılı Kararın bazı maddelerinde de daha sonra bazı değişiklikler yapılmıştır. Bu düzenleme ile birlikte, her türlü menkul değerin ve borç senedinin alınıp satılması serbestleştirilmiş ve böylelikle portföy yatırımlarında konvertibiliteye geçilmiş ve Türkiye’ye döviz ithali tümüyle serbest bırakılmıştır254. 1980/7168 sayılı kararname ile birlikte yerli ve yabancı yatırımcılara ilişkin birçok düzenleme yapılmıştır. Bu düzenlemelerin neticesi olarak yabancı sermayenin
252
Carl E.Walsh, “Central Bank Stratejies, Credibility and Independence”, Journal of Monetary
Economics, 32, 1993, pp.287-302.
253 Öztürk ve Özyakışır, a.g.m.
254 Dış Ticaret Müstaşarlığı, Ar-Ge ve Değerlendirme Daire Başkanlığı, Türkiye Đhracatının Gelişimi, 2008.
faaliyet alanları genişletilmiş, yerli ve yabancı şirketlerin birlikte ortaklık kurmaları kolaylaştırılmış, yabancı yatırımcıların sermayelerinin millileştirilmeme garantisi verilmiştir.
Dünya ekonomisini etkileyen 1997 yılı Asya krizi sonrasında mali kriz olarak ciddi ekonomik, siyasi ve sosyal sonuçların yanında ulusal ve uluslar arası mali sistemlerin zaaflarını ortaya koyması bakımından önem kazanmış, mali sistemlerin güçlendirilmesi ve şeffaf bir yapıya kavuşturulması yönündeki çabaların hız kazanmasını sağlaması yönünden de etkili olmuştur. Bu dönemde dış borçlanma politikasının istikrar kazanmasında IMF’nin tavrına sıkı sıkıya bağlı olan Türkiye’nin Aralık 1999’da imzaladığı stand-by anlaşmasında mali sistemin güçlendirilmesine ilişkin düzenlemeler ön plana çıkmıştır255.
1980 sonrasından günümüze kadar mali sisteme ilişkin yapısal düzenlemelerin yoğun bir şekilde gerçekleştirildiği bir başka dönem de 2001 yılı olmuştur. Şubat 2001 yılında yaşanan krizler sonrasında “Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı” başlığı altında IMF destekli yeni bir program hazırlanmış ve bu program kapsamında bir çok yasal ve yapısal düzenlemeye gidilmiştir. Bu program kapsamında,
- Dalgalı kur sistemi içinde enflasyonla mücadeleyi kesintisiz ve kararlı bir biçimde sürdürmek,
- Bankacılık sektörünün yeniden yapılandırılması,
- Kamu finansman dengesini sağlıklı bir şekilde güçlendirmek,
- Bütün bu işlemlerin esneklik, etkinlik ve şeffaflık sağlayacak yasal alt yapılarını oluşturmak olarak açıklanmıştır.
Bu temel ilkelerin açıklanmasında amaç yapısal kırılganlığı olan mali sistemi güçlendirmektir.
1980 sonrası dönemde Türk mali sistemine ilişkin gerçekleştirilen düzenlemeler Türkiye ekonomisine olumlu etkilediği bir gerçektir. Bununla beraber yapılması gereken daha birçok düzenleme vardır. Finansal derinleşmenin
255Şevki Özbilen, “Küresel Mali Kriz ve IMF Politikalarının Ulusal Mali Sisteme Etkileri”, Finans
göstergelerinden bir tanesi olan, finansal kurumların çeşitliliği açısından Türkiye’de finansal piyasaların gelişmiş ülkelere nazaran daha az çeşitliliğe sahip olduğu bir gerçektir. Bu durumda finansal fonların büyüme hacmini olumsuz etkilemekte ve fonların daha geniş bir kitleye ulaştırılmasını zorlaştırmaktadır. Gelişmiş ülke tasarruf ve kredi birlikleri, kredi birlikleri, yatırım şirketleri, özel emeklilik fonları, yapı toplulukları gibi kurumların da Türkiye için oluşturulmasına ilişkin çalışmalar yapılması gerekmektedir. Ayrıca finansal araçların çeşitliliği, finansal derinleşmenin göstergesi olan finansal kurumların çeşitliliği kadar büyük öneme sahiptir.
Türkiye ekonomisinde bankacılık sektöründe kapsamlı bir yapısal düzenlemenin gerekliliğinin, 2001 yılında yaşanan ekonomik krizle birlikte ertelenemeyeceği anlaşılmıştır. Türk bankacılık sektörünün yeniden yapılandırılması çerçevesinde Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK) tarafından Mayıs 2001 yılında “Bankacılık Sektörü Yeniden Yapılandırma Programı” hazırlanarak kamuoyuna açıklanmıştır. Bu program IMF ve Dünya Bankası ile yürütülmekte olan makroekonomik ve yapısal reform programının da önemli bir bileşenini oluşturmuştur. Programın temel hedefi; etkin, uluslararası ölçekte rekabet edebilir ve sağlıklı bir bankacılık sistemine geçişi sağlamak olarak belirlenmiştir. Programda; bankacılık sektörünün mali ve operasyonel yapısının güçlendirilmesine yönelik uygulamalar ile bankacılık sektöründe gözetim ve denetimin etkinliğini arttıracak, sektörü daha etkin ve rekabetçi bir yapıya kavuşturacak, yasal ve kurumsal düzenlemelere yer verilmiştir256. Bu düzenlemeler ana ve alt başlıklar halinde özetlenecek olursa257;
- Bankacılık sistemine güvenin yeniden sağlanması, - Devlet müdahalesi için yasal bir sürecin oluşturulması,
- Đflas eden bankalar için müdahale mekanizmasının oluşturulması, - Banka yeniden yapılandırması için yapısal önlemlerin alınması
şeklindedir.
256 Engin Akçakoca, 2001, “Bankacılık Sektörü (Soru-Cevap)”, Đktisat Dergisi, Đstanbul Üniversitesi,
ĐFMC Yayın Organı, 413, Kasım 2001, 29.10.2009, www.ifmc.org.tr . 257
Bu ana başlıklar altında sınıflandırılan düzenlemelerle ilgili bankacılık sektörüne ilişkin çalışmalarda geniş bir literatür mevcuttur. Bankacılık sektörünün istenilen yapıya kavuşması için gerekli düzenlemeler ise kısaca aşağıdaki gibi sıralanabilir;
- Garantiler ve Mevduat Sigortası; Bankacılık sektörüne güvenin sağlanabilmesi için, devletin kamu ve özel banka ayrımı yapmadan, bankaların mevduatlarını geri ödeyeceğine dair güvence vermesi gerekmektedir.
- Merkez Bankasının Bankalara Likidite Sağlaması; Merkez Bankası nihai borç veren bir kurum olarak bankaların herhangi bir likidite sıkışıklığında ilk başvurdukları yerdir. Sistemik krizlerde merkez bankaları genellikle ödemeler sistemini desteklemek için reeskont kredilerinin verilmesi, zorunlu karşılıkların düşürülmesi veya bankalara döviz kredileri verilmesi
şeklinde uygulamalara başvurabilir. Merkez bankası sistemik krizin
ortaya çıkmasıyla sistemin akışını sağlamak için kısa dönemli likidite kredilerini, orta ve uzun vadeli kredilere dönüştürmeyi gerekli bulabilir. - Düzenleme ve Denetim Yapısının Güçlendirilmesi; Bankacılık sektörüne
güvenin sağlanması ve sürdürülebilmesi için en önemli adımlardan biriside, bankaların etkin ve ihtiyatlı yönetilmesini engelleyen yasal ve düzenleyici çerçevedeki zayıflık ile çarpıklıkların giderilmesidir. Bu durumda, ihtiyatlı denetim ve düzenlemeye ilişkin daha sıkı kuralların uygulanması, daha iyi muhasebe ve bilgilendirme standartlarının oluşturulması, etkin olmayan ve faaliyetini sürdüremeyecek kurumlara gerekli müdahalelerin yapılması için mekanizmaların kurulması, hileli ve yasal olmayan mali işlemler için yaptırım uygulanması gerekmektedir. - Yasal düzenlemeler; Bankacılık sektörünün yeniden yapılandırma
programına yasal bir dayanak oluşturulabilmesi için bu sürecin mevcut yasal çerçeveyle uyumunun sağlanması veya yeni kanunların çıkarılması ya da mevcut kanunların değiştirilmesi gerekmektedir. Ödeme güçlüğü içinde olan kurumlara müdahale için gerekli yasal prensipler, adil şekilde oluşturulmuş yazılı standart ve prosedürlere, eksiksiz bir belgeleme sistemine ve şeffaf devlet kararlarına dayanmalıdır.
- Özelleştirme; Etkin çalışmayan ve ödeme güçlüğü içinde olan kamu bankaları sistemik bankacılık sorunlarının en önemli kaynağıdır. Kamu bankaları kamuoyunun gözünde en güvenli bankalar olarak görüldüğünden, mevduat sahipleri mevduatlarını bu bankalarda değerlendirme eğilimindedirler. Kamu bankalarının sistemik krize neden olduğu ülkelerde yeniden yapılandırma sürecinde özelleştirme, sorunun çözümü için uygun yöntemlerden birisidir.
Bankacılık sektörüyle ilgili yapısal düzenlemelerin gerçekleştirilmesinde yükümlülüğün büyük bir kısmı BDDK’ya verilmiştir. Bilindiği gibi BDDK, 23 Haziran 1999 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlülüğe giren 18.06.1999 tarih ve 4389 sayılı Bankalar Kanunu ile kurulmuştur. Kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip olarak kurulan BDDK’nın görevi, gerek Bankalar Kanunu gerekse diğer mevzuatın, bu kanunda gösterilen yetkiler çerçevesinde düzenlemeler de yapmak suretiyle uygulanmasını sağlamak, uygulamayı denetlemek ve sonuçlandırmak, tasarrufların güvence altına alınmasını temin etmek ve bu kanunla verilen diğer görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak şeklinde belirlenmiştir. Kurul, tasarruf sahiplerinin haklarını ve bankaların düzenli ve emin bir
şekilde çalışmasını tehlikeye sokabilecek ve ekonomide önemli zararlar
doğurabilecek her türlü işlem ve uygulamaları önlemek, kredi sisteminin etkin bir
şekilde çalışmasını sağlamak üzere gerekli karar ve tedbirleri almak ve uygulamakla
yükümlüdür. Böylesi önemli yetkilerle donatılmış olan ve mali sektörün kaderini yakından ilgilendiren BDDK’nın siyasi nitelik kazanmaması ve teknik yapıda oluşmasına büyük önem verilmekle birlikte, kurul üyelerinin atamalarının öngörüldüğü 31.03.2000 tarihine kadar, siyasi partiler ile bankacılık sektörünün önde gelen temsilcileri tarafından, kurula kendilerine yakın isimleri gönderme konusunda çaba sarf edildiği de gözlerden kaçmamıştır. BDDK’nın mali ve idari olarak özerkliğinin olmasının yanı sıra kurul başkan ve üyelerinin Bakanlar Kurulunca atanması ise siyasilerle ilişkilerinin tamamen kopmadığını göstermektedir. Bununla birlikte hem BDDK’nın yapısal düzenleme programı kapsamında hem de Avrupa Birliği uyum sürecine ilişkin yasal düzenlemelerle, bankacılık sektöründe devletin etkisi azaltılmaya çalışılmaktadır. Bu çabaların başında kamu bankalarının özelleştirilerek sektördeki payının azaltılmaya çalışılması gelmektedir. Özelleştirme
ile hem kamu bankalarının sistemdeki ayrıcalıklarının giderilmesiyle rekabet arttırılarak daha güçlü bir sektörel yapının sağlanması, hem de etkin çalışmayan ve ödeme güçlüğü çeken kamu bankalarının yükünün devletin üstünden kaldırması ciddi yarar sağlayacaktır.
IMF ile yapılan “Güçlü Ekonomiye Geçiş” anlaşması hükümlerine göre de, Bankacılık Sektörü Yeniden Yapılandırma Programı, kamu bankalarının yeniden yapılandırılması, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF) bünyesindeki bankaların en kısa sürede çözüme kavuşturulması, yaşanan krizlerden olumsuz yönde etkilenen özel bankaların sağlıklı bir yapıya kavuşturulması, bankacılık sektöründe gözetim ve denetimin etkinliğini artıracak yasal ve kurumsal düzenlemelerin gerçekleştirilmesi olmak üzere dört temel unsura dayandırılmıştır.
Kamu bankalarının yeniden yapılandırılmasına ilişkin çalışmalarda öncelik, bu bankaların finansal yapılarının güçlendirilmesine verilmiştir. Kamu Bankalarının ticari kararlarına müdahalenin engellenmesini sağlamak amacıyla, bütçeye ödenek konulmaksızın ve bankalara önceden ödeme yapılmaksızın sübvansiyonlu kredi veremeyeceği ile ilgili olarak yasal düzenlemeler yapılmıştır. Kamu bankalarının operasyonel açıdan yeniden yapılandırılması kapsamında; bu bankaların organizasyon yapısının çağdaş bankacılık esaslarına göre yapılandırılması hedeflenmiştir.
IMF ile yapılan anlaşmalar kapsamında, özel mevduat bankalarının sermaye ihtiyacının giderilebilmesi amacıyla, 2001 yılı Mayıs ayında Banka Sermayelerinin Güçlendirilmesi Programı uygulamaya konmuştur. Ayrıca, 31 Ocak 2002 tarihinde yürürlüğe giren 4743 sayılı mali sektöre olan borçların yeniden yapılandırılması hakkında Kanun ile bankacılık sektöründe kötü aktifler sorununun çözümlenmesi, finansal krizler sonucu ödeme gücünü yitiren reel sektör şirketlerinin faaliyetlerini sürdürmeye devam ederek yeniden üretim ve geri ödeme gücü kazanmalarının sağlanması ve bankacılık sisteminin güçlendirilmesi için Đstanbul Yaklaşımı hayata geçirilmiştir.
Ayrıca, Adalet Bakanlığı tarafından Đcra ve Đflas Kanununa ilişkin kapsamlı bir reform paketi hazırlanmıştır. Bu reform paketi ile, iyi niyetle oluşturulacak gönüllü
çözüm planları için uygun teşvikleri sağlayacak etkin bir iflas sistemi oluşturulmuştur. Bu çerçevede oluşacak yasal ortam, TMSF'nin alacak tahsilatı kabiliyetini artırmıştır.
Bankacılık sisteminde ciddi ölçüde konsolidasyon gerçekleştirilmiş ve 2002 yılında sektörde faaliyet gösteren banka sayısında belirgin bir azalma olmuştur. Nitekim, 1999 yılında 81 olan banka sayısı, 2002 yılı sonu itibarıyla 54’e gerilemiştir. TMSF bankalarının yeniden yapılandırılması kapsamında, son beş yılda TMSF’ye devredilmiş olan 20 bankadan 12 tanesi birleştirilmek suretiyle, 5 banka satış ve 1 banka ise tasfiye yoluyla çözüme kavuşturulmuştur258.
Türk bankacılığında 2001 yılında yaşanan krizden sonra yoğun bir şekilde gerçekleştirilen yeni düzenlemelerle belli bir yapısallaşmanın sağlandığı görülmektedir. Kurumsallaşmış denetim mekanizması ile enflasyonda azalan ve istikrarlı bir gidişatın sağlanması başta olmak üzere, siyasi ve ekonomik kriz çıkmaması, firmaların rekabette yetersizliklerini gidermeleri, devletin ekonomiye ve hukuki düzenlemelere müdahalelerindeki azalma ve Merkez Bankasının bağımsız hareket etmesi gibi faktörler Türkiye’de bankacılık sektörüne olan güveni arttırmış, bunun sonuçları da ekonomiyi olumlu bir şekilde etkilemiştir. Öte yandan, cari açıktaki büyüklük ve süreklilik, yaşanan düşüşe rağmen borçlanma faizlerinde istenen noktaya henüz gelinememiş olması bankacılık sisteminin işleyişine yönelik tehditler olarak karşımıza çıkmaktadır. Ancak 2001 yılı öncesi ile kıyaslandığında, Türk bankacılık faaliyetlerinde daha saydam, adil, hesap verebilir bir yapının sağlandığı görülmektedir. Gerçekleştirilen yapısal düzenlemelerde, gerek özel sektör ve sivil toplum kuruluşları ve gerekse çeşitli uluslararası kuruluşlar (IMF, OECD, Dünya Bankası,) makro ve mikro ekonomik istikrar ve dengeler açısından sürece katkıda bulunmaktadırlar. Tüm bu gelişmelere katkı olarak, ekonomik ve sosyal veriler açısından kendine istikrarı yakalama ve süreklilik kazandırma çabasındaki bir ülke olan Türkiye’de, bankacılık uygulamaları açısından evrensel kabul görmüş çözüm yöntemlerinin yanı sıra, ülkenin kendisine özgü ekonomik, hukuki, sosyal/etik ve yönetsel yapı dikkate alınarak işlevsel kılınmalıdır259. Sonuç olarak, gelişmiş ülkelerin finans piyasaları ile Türkiye’nin finans piyasalarını
258 Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, “Ekonomik Kriterler”, a.g.r. 259
karşılaştırdığımızda, yeterli bir gelişmenin sağlanamadığı açıktır. Bu çerçevede, Türkiye’nin finans piyasasının yeniden yapılanması(reregülasyon), derinleşmesi ve serbestleşmesini(deregülasyon) tamamlayabilmesi için yeni düzenlemelere de ihtiyaç duyulmaktadır260.