Türkiye’de Özerk Gelir İdaresi ve Gelir İdaresinin Daha Güçlü Bir Yapıya Kavuşması İçin Öneriler

Türkiye’de Gelir İdaresi’nin yeniden yapılandırılması çalışmaları 1950 yılı vergi reformundan hemen sonra gündeme getirilmiş, günümüze kadar devam etmiştir. Bunlar sırasıyla; 13 Ağustos 1951 yılında James Martin ve Frank Cuhs tarafından hazırlanan “Maliye Bakanlığı Kuruluş ve Çalış-maları Hakkında Rapor”, Frank White ve arkadaşları tarafından 2 Aralık 1963 yılında hazırlanan “Türkiye’de Vergi İdaresi” isimli rapor, “Leif Mu-ten Raporu” (1972), 1985 darbesinden sonra Adnan Başer Kafaoğlu’nun hazırladığı rapor ve 1985’den sonra özellikle Altan Tufan’ın genel müdür-lüğü döneminde Gelir İdaresi’nin yeniden yapılandırılması ile ilgili olarak onlarca tasarı hazırlanmış, ancak bu tasarıların hiçbirisi yasalaşamamış-tır.²⁵ Daha sonra “IMF Raporu (2000)”, “Maliye Gelirler Kontrolörleri Raporu (2000)”, “Maliye Hesap Uzmanları Çalışması (2002)”, “Vergi Denetmenleri Derneği Raporu (2003)” adı altında raporlar hazırlanarak Gelir İdaresi’nin sorunları açıklanmıştır.²⁶

Türkiye’de yeniden mali yapılanma hareketi başladıktan sonra çalışma-lar iki koldan ayrı yönlerde gelişmiştir. Birincisi; 26.05.1927 tarih ve 1050 sayılı Osmanlı döneminden kalma Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun çok hızlı bir şekilde yenilenmesi konusu ele alınmış ve 2000’li yılların başında çalışmalar başlamıştır. Uzun süren çalışmalar sonucunda bu alandaki gelişmeleri de yansıtan ve modern nitelikteki kamu mali yönetimimizin anayasası sayılabilecek olan bir tasarı hazırlanarak 10.12.2003 tarihinde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu olarak kabul edilmiştir.

Yeniden mali yapılanmanın ikinci önemli ayağı Gelir İdaresi’nin yeniden kurulması ile ilgili çalışmalardır. Bu durumun 1950’li yılların başlarına kadar giden oldukça eski bir geçmişi vardır. Ancak son yıllarda konu IMF’nin de baskısı ile güncellenerek yeniden gündeme gelmiştir. Türki-ye’de vergi gelirlerinin arttırılması için batı stili yeni, modern ve özerk bir Gelir İdaresi’nin kurulması kaçınılmaz hale gelmiştir. Bu amaçla hazır-lıklar yapılmış ve çalışmalara resmen başlanmıştır. Uzun tartışmalardan sonra hazırlanan tasarı TBMM’ne sevk edilmiş ve Gelir İdaresi Başkanlı-ğı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında 5345 sayılı Yasa 05.05.2005 tarihin-de Genel Kurul’da kabul edilmiş, 16.05.2005 tarihintarihin-de Resmi Gazete’tarihin-de yayınlanmıştır.²⁷

Türkiye’de bu yeniden yapılanma, ülkemizle uluslararası kuruluşlar arasındaki mali ilişkilerde vergi politikasının en zayıf öğesi olarak kabul gören vergi yönetimini güçlendirme hedefini gütmektedir. Gelir İdaresi Başkanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı Taslağı’nın

25 Kemal Kılıçtaroğlu, “Niçin Gelir İdaresi Yeniden Yapılanmak Zorundadır?”, Vergi Dünyası Dergisi, Haziran, 2002, s. 22.

26 Adnan Gerçek, “Gelir İdaresi ve Vergi Denetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünü, Bugü-nü ve Yarını”, Vergi Sorunları Dergisi, Kasım, 2009, s. 24.

27 Selahattin Tuncer, “Gelir İdaresi Başkanlığı”, Yaklaşım Dergisi, Yıl: 13, Sayı: 152, s. 9.

1. maddesine göre kanunun amacı; “gelir politikasını adalet ve tarafsızlık içinde uygulamak; vergi ve diğer gelirleri en az maliyetle toplamak, mükel-leflerin vergiye gönüllü uyumunu sağlamak; mükellef haklarını gözeterek yüksek kalitede hizmet sunmak suretiyle yükümlülüklerini kolayca yerine getirmeleri için gerekli tedbirleri almak, saydamlık, hesap verilebilirlik, ka-tılımcılık, verimlilik, etkililik ve mükellef odaklılık temel ilkelerine göre görev yapmak”²⁸ olarak tanımlanmıştır.

16.05.2005 tarihinden itibaren yürürlüğe giren 5345 sayılı Gelir İda-resi Başkanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile, Gelir İdare-si’nin teşkilat ve görevlerinde köklü değişiklik yapılmış ve böylece altmış (60) yıllık gelenek önemli bir değişikliğe uğramıştır. Söz konusu yasa ile, gelir idaresi Maliye Bakanlığı’na bağlı ayrı bir teşkilat olarak yeniden ör-gütlenmiştir. Yeni organizasyon yapısı ile, gelir idaresi merkez ve taşra teşkilatları itibariyle yönetsel bir bütünlük kazanmış, idareye bazı üst gö-revleri dışında kendi personelini kendi atama, genel bütçe içinde bağım-sız bir bütçeye sahip olma, harcamalarını kendi yapabilme ve merkez ile taşra teşkilatı arasında herhangi bir aracı olmaksızın doğrudan yazışma yapabilme imkanı sağlamıştır. Yeni yapılanmada hem merkezde hem taş-ra teşkilatında, birçok Batılı ülkede olduğu gibi, temelde fonksiyon esaslı, ancak alt birimlerde mükellef odaklı organizasyon modeli esas alınmış ve bu nedenle muhasebe ve kovuşturma modellerinin her vergi dairesi yerine ortak hizmetler olarak vergi dairesi başkanlığı bünyesinde yapılandırılma-sı yoluna gidilmiş, vergi daireleri sadece mükellefle yakın temayapılandırılma-sı gerekti-ren vergilendirme işleri ile görevlendirilmiştir.²⁹

Gelir İdaresi’nde özerkliğe yönelmeye yol açan sebepler iki yaklaşıma dayanmaktadır. Bunlardan birincisi; ekonomik temelli olup, yönetsel et-kinliğin geliştirilmesini, idarede dinamik tutarlılığı sağlayarak mükellefe daha fazla hizmet eden bir yönetim oluşturma amacını gütmektedir. İkin-ci yaklaşım ise Gelir İdaresi’ni, kamu personel rejimi, kamu harcamaları ve mali yönetimle ilgili sınırlamalardan kurtararak kötü işleyen bir kamu yönetimi içinde özerk alan haline dönüştürülmesini hedeflemektedir. Ge-lir İdaresi özerkliğinin potansiyel faydaları, idareyi, kamu personel ve büt-çe rejiminin aksak ve bürokratik işleyişinden kurtarmak, siyasi etkileri en aza indirmek ve idareye yönetsel bir esneklik kazandırmaktır. Buna karşın bu görüşün potansiyel maliyetleri; kamu kesiminde ayrıcalıklı alan ya da yönetime karşı genel görüşler, diğer kamu yönetim birimlerinde du-yulacak rahatsızlıklar, hesap verilebilirliğin azalması ve kamu kesiminde bütünlüğü bozan bir gedik oluşturmasıdır.³⁰

5345 sayılı Kanun ile Gelir İdaresi istenen düzeyde güçlü bir idare ola-rak kurulmamış ve kamu tüzel kişiliği statüsü verilmemiştir. Bunun yanı

28 GİB, Gelir İdaresi Başkanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun, Kanun No: 5345, Kabul Tarihi: 05.05.2005, www.gelirler.gov.tr, Erişim Tarihi: 30 Ekim 2013.

29 Fazıl Tekin - Ali Çelikkaya, Vergi Denetimi, 2. Baskı, Seçkin Yayıncılık, Mart, 2007, s. 237.

30 Batırel, a.g.e., s. 23.

sıra, Gelir İdaresi’nin yeniden yapılandırılmasının temel nedenlerinden biri olan hiyerarşik bütünlük sağlanamamış ve merkez-bölge-yerel örgütlenme modeli yerine merkez-yerel-yerel modeli muhafaza edilmiştir. Gelir İda-resi’nde belirli ölçüde fonksiyonel ve mükellef odaklı yapı oluşturulmaya çalışılmış ise de, bunun gerekleri tam olarak yerine getirilmemiş ve Gelir İdaresi’ne performans yönetimi anlayışı yerleştirilmemiştir. Ülkemizde gelir idaresi yapısının çağdaş yapılarla uyumlu hale gelmesi için, Gelir İdare-si’nin merkez ve taşra teşkilatının yanı sıra denetim birimlerinin yapısında ve işleyiş sisteminde aşağıdaki değişikliklerin yapılmasına ihtiyaç vardır:³¹

- Gelir İdaresi daha güçlü bir yapıya kavuşturulmalıdır.

- Gelir İdaresi’nde merkez-bölge ve yerel örgütlenme modeline geçilmelidir.

- Vergi dairesi düzeyinde mükellef odaklı yapılanmaya gidilmelidir.

- Gelir İdaresi Başkanlığı bünyesinde bütünleşik vergi denetim kurulu oluşturulmalıdır.

- Gelir İdaresi Başkanlığı’nda iç denetim birimi kurulmalıdır.

- Gelir İdaresi çalışanlarının özlük haklarında iyileştirmeler yapılmalıdır.

Türkiye’de genelinde vergi tahsilatında etkinliğin sağlanabilmesi için Gelir İdaresi’ne gereken önemin verilmesi gerekir. Türk Gelir İdaresi’nin yürütmekle yükümlü olduğu görevlerini bir genel müdürlük örgütlenme-siyle etkin ve verimli bir şekilde yapabilmesi pek mümkün değildir. Gelir İdaresi’nin bu görevlerini daha etkin ve verimli bir şekilde yapabilmesi için çağdaş anlamda yeniden yapılandırmaya ihtiyaç vardır.

Böylece vergi politikalarının belirlenmesinde verginin ekonomi üze-rindeki etkileri ayrıntılı bir şekilde analiz edilecektir. Örneğin; vergilerin ithalat-ihracat, ekonomik büyüme, gelir dağılımı, istihdam ve yatırımlar üzerindeki etkileri en iyi şekilde analiz edilecek ve siyasi kararlar bu çer-çevede oluşturulacaktır. Ancak bütün bu ayrıştırmalar yapılırken Gelir İdaresi Başkanlığı’yla Maliye Bakanlığı arasındaki ilişkinin birbirinden asla kopuk olmaması önem taşımaktadır. Eğer özerk bir gelir idaresi ba-şına buyruk hareket ederse, Maliye Bakanlığı ile arasında çeşitli sorunlar yaşayabilir ve bundan da ülke ekonomisi olumsuz etkilenir.³²

Türkiye’de Gelir İdaresi’nin yeniden yapılandırılması aşamasında sa-dece idari özerklik değil, vergi denetiminde etkinliğin artırılabilmesi için mali özerkliğin de sağlanması gerekmektedir.

Türkiye’de Mükellef Hakları Bildirgesi çerçevesinde yapılan düzenleme-ler Gelir İdaresi web sitesinde yayınlanmaktadır. Ancak söz konusu bil-dirgeyi incelediğimizde bilgi edinme hakkı çerçevesinde mükelleflerin yön-lendirileceği, vergi incelemelerinde kanunların doğru, tarafsız ve tutarlı bir şekilde uygulanacağı şeklinde bir ifade dışında hiçbir düzenlemeye yer verilmemektedir. Yayınlanan Mükellef Hakları Bildirgesi bu haliyle hiçbir hak ihdas etmemektedir, çünkü bir hukuk belgesi değildir.³³

31 Gerçek, a.g.e., s. 46-47.

32 Mustafa Ali Sarıcalı, Türkiye’de Gelir İdaresi İle Vergi Denetiminin Sorunları, Çözüm Önerileri ve Yeniden Yapılandırılması, İstanbul Ticaret Odası Yayın No: 2003-41, Ocak, 2004, s. 147.

33 Gelir İdaresi Başkanlığı, Mükellef Hakları Bildirgesi, www.gib.gov.tr, Erişim Tarihi: 30 Aralık 2013.

Sonuç

Ülkemizde kamu harcamalarının yaklaşık %87’si vergi gelirleri ile fi-nanse edilmektedir. Bu nedenle ücret gelirlerinin vergilendirilmesi dışın-da beyana dışın-dayanan vergi sistemine sahip ülkemizde vergi denetimine en az harcama denetimi kadar önem verilmelidir. Ancak bugüne kadarki uy-gulamalar böyle bir anlayışın olmadığını ortaya koymaktadır. Öngörüle-cek denetim modelinde; inceleneÖngörüle-cek mükelleflerin objektif ölçülere göre belirlenmesi, incelemelerin tarafsız olarak yürütülüp sonuçlandırılması ve mükellef haklarının da göz önünde bulundurulması gerekir.

Türkiye’de vergi denetiminin etkin olmama sebebini vergi denetim ele-manlarında aramak hatalı bir yaklaşımdır. Çünkü Maliye Bakanlığı’nda çalışan denetim elemanlarının hemen hepsi maliye, işletme hukuk gibi bölümlerde eğitim gören öğrencilerin en iyileri arasından seçilmektedir-ler. Vergi denetiminin daha etkin olması için vergi denetim yetkisinin ba-ğımsız bir kurumda toplanması gerekmektedir. Dolayısıyla Vergi Dene-tim Kurulu’nun bağımsız olması gerekir. Çünkü özellikle son dönemlerde Türkiye’de Vergi Denetim Kurulu’na dışarıdan müdahaleler olduğu gibi bir izlenim söz konusudur. Doğan Grubu, Koç Grubu ve diğer bazı şirket-lere kesilen vergi cezaları bunun göstergesidir. Bu durum Vergi Denetim Kurulu’nun siyasi etkilerin altında kaldığını göstermektedir. Zaten Maliye Teftiş Kurulu ve Hesap Uzmanlığı Kurulu’nun kaldırılması bu kurumlar-da çalışan maliye müfettişleri ve hesap uzmanlarının bağımsız karar ver-me yetkilerini kısver-men ellerinden almıştır. Bu durumda vergi denetiminde etkinsizliğe yol açmıştır.

Kamu maliyesinde disiplinin sağlanabilmesi için vergi reformunu yap-mak ve vergi denetimini etkinleştirmek gerekmektedir. Aksi takdirde kayıt dışı ekonomiyi kayıt altına almak için gerekli denetimler tam olarak yapı-lamayacak ve sistemin dolaylı vergilerden dolaysız vergilere dönüştürül-mesi sağlanamayacaktır.

Yapılanma, mevcut inceleme elemanlarının özelliklerine göre değil, denetlenecek mükellef kitlesinin özelliklerini göz önünde bulundurarak, onların denetim gereklerine göre dizayn edilmelidir. Tüm vergi inceleme elemanlarının yaptığı işin aynı olduğu yanılgısına düşülmemeli, bir vergi inceleme yetkilisi ne amaçla işe alınmışsa o işin gerektirdiği eğitime tabi olmalıdır. Yapılanma sırasında mevcut vergi inceleme yetkililerinden bir kısmı memnun edilerek vergi müfettişi olarak atanırken, diğer taraftan deneyimli inceleme yetkililerinin mesleğe yeni atananlarla aynı unvana sahip olması hukuki açıdan doğru değildir. Bu durum yeniden yapılan-manın uzmanlaşmaya önem vermediğini göstermektedir. Bu nedenle ver-gi denetiminde etkinliğin sağlanabilmesi için verver-gi inceleme yetkilileri ça-lışacakları sektörlere göre eğitime tabi tutulmalı ve uzmanlaşmaya önem verilmelidir. Ayrıca sadece vergi denetim elemanlarının sayısını artırarak vergi denetiminde etkinlik sağlanamayacaktır. Vergi denetim elemanları-nın sayısı artırılırken çalışma koşullarıelemanları-nın da iyileştirilmesi gerekmektedir.

Türkiye’de vergi denetiminin mevcut yapısından kaynaklanan bazı so-runlar, vergi denetiminin etkin ve verimli bir şekilde yapılmasını engel-lemektedir. Türkiye’de ortalama vergi inceleme oranın düşük olmasının nedenlerinden biri devletin sermaye birikimi nedeniyle düşük denetimi tercih etmesidir. Türkiye’de vergi inceleme oranının çok düşük olmasının bir diğer nedeni de deneyimli vergi denetim elemanlarının sayılarının ye-tersiz olması ve mevcut denetim elemanlarının vergi incelemesi dışında başka görevlerinin olması nedeniyle vergi incelemelerine yeterince zaman ayıramamalarıdır. Türkiye’de vergi denetiminin daha etkin verimli hale getirilebilmesi için vergi denetim elemanlarının sadece sayı itibariyle değil, nitelik olarak da yeterli olması gerekir.

Kaynaklar

ACAR, İ.A. - MERTER, M.E.: “Türkiye’de 1990 Sonrası Dönemde Vergi Denetimi ve Vergi Denetiminde Etkinlik Sorunu”, Maliye Dergisi, Strateji Geliştirme Başkanlığı, Sayı: 147, Ankara, 2004.

AY, H. - KOŞAR, N.: “Dünya’da ve Avrupa Birliği’nde Gelir İdaresinin Modernizasyonu ve Mükellef Hakları”, Vergi Sorunları, Gelirler Kontrolör-leri Yayınları, İstanbul, 2009.

Avrupa Birliği Komisyonu (2013): Türkiye 2013 Yılı İlerleme Raporu, 16 www.abgs.gov.tr, Erişim Tarihi: 8 Ocak 2014.

BATIREL, Ö.F.: “Gelir İdaresinin Özerkliği Üzerine Bazı Düşünceler”, Vergi Dünyası Dergisi, Hesap Uzmanları Kurulu Yayını, Sayı: 282, İstan-bul, 2005.

G. MASAN, R.: “Tax Administration Reform: Semi Autonomous Reve-nue Authority, Anyone?”, Phlippine Journel of Development, Number: 54, Volume: XXX, No: 2, 2004.

Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun, Ka-nun No: 5345, Kabul Tarihi: 05.05.2005, www.gib.gov.tr, Erişim Tarihi:

30 Ekim 2013.

Gelir İdaresi Başkanlığı, Faaliyet Raporu 2012, www.gelirler.gov.tr, Erişim Tarihi: 2 Kasım 2013.

Gelir İdaresi Başkanlığı, Vergi Haftası Etkinlikleri Albümü 2013, Mü-kellef Hizmetleri Daire Başkanlığı, www.gib.gov.tr, Erişim Tarihi: Aralık 2013.

Gelir İdaresi Başkanlığı, Mükellef Hakları Bildirgesi, www.gib.gov.tr, Erişim Tarihi: 30 Aralık 2013.

GERÇEK, A.: “Çağdaş Bir Vergi Ortamı Oluşturmak İçin; Türkiye’de Vergi İdaresi ve Vergi Denetimi Nasıl Yapılmalıdır?”, Vergi İdaresi ve Dene-timinin Yeniden Yapılandırılması, Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Yayın No:

13, Ankara, 2002.

GERÇEK, A.: Vergilendirmede Mükellef Hakları ve Türkiye’deki Du-rumun İncelenmesi, 2006; www.muhasebatr.com, Erişim Tarihi: Aralık, 2013.

GERÇEK, A.: “Gelir İdaresi ve Vergi Denetiminin Yeniden Yapılandırıl-ması: Dünü, Bugünü ve Yarını”, Vergi Sorunları Dergisi, Gelirler Kontro-lörlüğü Yayınları, İstanbul, 2009.

GÖKMEN, N.: “Vergi Denetiminde Yeniden Yapılanmaya Şimdi Daha Fazla İhtiyaç Var”, Vergi Dünyası, Hesap Uzmanları Kurulu, Sayı: 370, İstanbul, 2012.

GÖKBUNAR, A.R. - UTKUSEVEN, A.: “Geçiş Ekonomilerinde Vergi İdaresinin Yeniden Yapılandırılması Üzerine”, Finans Politik Ekonomik Yo-rumlar Dergisi, Cilt: 44, Sayı: 508, İstanbul, 2007.

KILIÇTAROĞLU, K.: “Niçin Gelir İdaresi Yeniden Yapılanmak Zorun-dadır?”, Vergi Dünyası Dergisi, Hesap Uzmanları Kurulu, İstanbul, 2002.

Maliye Bakanlığı, 2012 Genel Faaliyet Raporu, www.bümko.gov.tr, Eri-şim Tarihi: 1 Kasım 2013.

ORGAN, İ. - YEĞEN, B.: “Vergi Bilinci ve Vergi Ahlakı Oluşumunda Muhasebe Meslek Mensuplarının Rolu”, Atatürk Üniversitesi, İktisadi İdari Bilimler Dergisi, Cilt: 27, (4), Erzurum, 2013; www.atauni.edu.tr, Erişim Tarihi: 31 Ekim 2013.

ORGAN, İ.: Vergi Denetimi ve Türkiye Uygulaması, Sorunlar/Çözüm Önerileri, Gazi Kitapevi, Ankara, Ocak 2008.

OECD: Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries:

Comparative İnformation Series 2006, 2007.

ÖZ, E. - KARAKURT, B.: “Türk Gelir İdaresinde Yeniden Yapılanma ve Gelinen Nokta”, Finans Politik ve Ekonomik Yorumlar, Cilt: 44, Sayı: 510, İstanbul, 2007.

SARICALI, M.A.: Türkiye’de Gelir İdaresi ile Vergi Denetiminin Sorunları, Çözüm Önerileri ve Yeniden Yapılandırılması, İstanbul Ticaret Odası Yayın No: 2003, Sayı: 41, İstanbul, 2004.

TALİERCİO, J.R.: “Designing Performence The Semi-Autonomous Re-venue Authority Model in Africa and Latin America”, World Bank Reser-ch Working Paper 3423, 2004; www.worldbank.org, Erişim Tarihi: Kasım 2013.

TEKİN, F. - ÇELİKKAYA, A.: Vergi Denetimi, 2. Baskı, Seçkin Yayınevi, Ankara, 2007.

TUNCER, S.: Gelir İdaresi Başkanlığı Yaklaşım Dergisi, Yıl: 13, Sayı:

152, Ankara, 2005.

Vergi Denetim Kurulu, Faliyet Raporu 2013, www.vdk.org.tr, Erişim Tarihi: 4 Nisan 2014.

YILDIRIM, A.H.: “Vergi Denetiminde Etkinlik Nasıl Artırılabilir?”, Vergi Sorunları Dergisi, Sayı: 271, 2011.

TÜRK-İSLAM DÜŞÜNCESİ AÇISINDAN