Aylin Soydan*
1. Giriş
Kamu kesimi açıkları ve bu açıklara eşlik eden kamu kesimi borçlu- luğu, özellikle 1990’lı yıllarda Türkiye ekonomisinin kritik sorunları arasında ilk sıralardaydı. Uluslararası sermaye hareketlerinin 1980’li yılların sonunda serbestleştirilmesiyle birlikte, kamu iç borçlanma di- namikleri kısa vadeli sermaye akımları ile iç içe geçerek makroeko- nomik süreçlerin ve iktisadi politikaların temel belirleyenleri haline geldi. Bu bağlamda ilk olarak 1994 kriziyle kendisini ortaya koyan söz konusu sorunlu yapı, 1990’ların sonuna taşınarak önce 1999, ardın- dan da 2000/2001 krizleriyle ekonomi üzerinde ağır tahribatlara yol açtı.
Kamu kesimi açıklarının yüksek iç borçlanma ile finansmanına giden sürecin başlangıcı 1980’li yıllarda izlenen politikalara dayanır. IMF ve Dünya Bankası ile birlikte hazırlanarak uygulamaya konan 24 Ocak 1980 Yapısal Uyum ve İstikrar Programı, Türkiye ekonomisi açısından yeni bir dönemin başlangıcını oluşturur. Dışa dönük yeni birikim mo- deline geçişin temellerinin atıldığı bu programla başlayan dönüşümün önemli bir boyutu da kamu maliyesi alanında yaşanmıştır. Kamu har- cama ve gelir yapısında ortaya çıkan değişiklikler zamanla kamu açık- larında artışa yol açmış ve 1980’lerin sonlarından itibaren açıkların finansmanı önemli bir sorun olarak kendisini göstermeye başlamıştır. Daha önceki dönemlerde kamu açıklarının finansmanında Merkez Bankası ve sosyal güvenlik kuruluşları, Devlet Yatırım Bankası gibi ku- rumların kaynakları kullanılırken, 1980’lerin ikinci yarısından itibaren vergileme yerine iç borçlanma seçeneği bir tercih olarak gündeme gelmiş ve 1990’lı yıllar, kamu açıklarının iç borçlanma ile finansmanının * Okan Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
nın ağırlığını artırdığı ve ekonomik süreçlere ciddi biçimde damgasını vurduğu bir dönem olmuştur. 1989 yılındaki düzenlemenin ardından uluslararası sermaye hareketlerinin serbestleşmesiyle kamu iç borçlanma süreci farklı bir evreye girmiş ve ortaya çıkan yapı 1990’lı yıllardan itibaren yaşanan krizlerin de gösterdiği üzere finansal sistemde de ciddi risklerin birikmesine yol açmıştır.
Söz konusu krizlerin en önemlilerinden biri olan 1994 krizi, ekono- mide çok ciddi tahribata yol açarak var olan süreçlerin sürdürülebilir- liği konusunda önemli soru işaretleri oluşturmasına rağmen, mevcut yapıda köklü değişiklikler gerçekleştirilmedi. Büyük ölçüde kısa vadeli uluslararası sermaye girişlerine dayalı kamu iç borçlanma süreci, önemli bir niteliksel değişiklik olmaksızın 1994 krizi sonrasında da sürdürüldü. Düşük kur - yüksek faiz politikası ile karakterize olan yapı, kamu borçlanmasının devamı ve ekonomik büyüme açısından belirleyici olmaya devam ederken, bu koşullarda maliye politikası borç yönetimine indirgenmiş oluyor ve merkez bankasının izleyebile- ceği para politikası alternatifleri açısından da bir hareket alanı kalmı- yordu.
Bir yandan da yüksek enflasyonun varlığını sürdürdüğü 1990’lı yılların sonlarına doğru, sorunların mevcut yapı içinde aşılması mümkün gö- rünmüyordu. 1998 yılında IMF ile bir Yakın İzleme Anlaşması yürür- lüğe girdi, 1999 yılında yaşanan krizin ardından aynı yılın Aralık ayında IMF ile imzalanan stand-by anlaşmasını takiben yeni bir program, Enflasyonla Mücadele Programı, uygulamaya kondu. Programın yü- rürlüğe girmesi üzerinden bir yıl bile geçmeden Kasım 2000’de ortaya çıkan ekonomik kriz, Şubat 2001’de derinleşerek ekonomiyi daha ön- ceden yaşanmamış ölçüde ağır etkiledi.
1990’lı yıllarda ekonominin yüksek enflasyon döngüsü içine sıkışmış olması, enflasyonla mücadelenin hazırlanan istikrar programlarının öncelikli maddeleri arasında olmasına neden oldu. Enflasyonun temel nedeni kamu açıkları olarak tanımlanınca, 1998 Yakın İzleme Anlaş- masından başlayarak, Enflasyonla Mücadele Programı, 2001 Krizinin
ardından uygulanan Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı ile diğer an- laşma ve programlarda da kamu açıklarının ve kamu iç borçlanması- nın azaltılması öncelikli hedefler arasında yer aldı. Bu çerçevede te- mel yaklaşım ise, önemli boyutlarda faiz dışı fazla verecek biçimde mali disiplinin sağlanması olarak formüle edildi.
2001 Krizi sonrasında uygulamaya konan önlemler hemen sonuç vermese de 2000’li yılların ortalarından itibaren kamu açıklarının ve kamu iç borçlanmasının boyutlarında bir gerileme gözlenmeye baş- landı. Bu gerilemede, söz konusu dönemde uluslararası sermaye akımlarındaki bollaşma ve bunun faiz oranlarını düşürücü etkisinin, yine büyük ölçüde uluslararası sermaye akımları ile bağlantılı özelleş- tirme gelirlerinin de önemli bir rolü olduğunun da altını çizmek gere- kir.
Türkiye ekonomisinin büyüme dinamikleri özellikle 2000’li yılların or- talarından itibaren dış kaynak kullanımına giderek daha bağımlı hale geldi. Öyle ki, kamu borçlanmasında düşüşün gözlendiği bu dönemde bile büyüme açısından yabancı kaynak girişleri önemli olmayı sür- dürmüştür. Türkiye ekonomisi son on beş yılda dünya ortalamasının üzerinde bir büyüme gösterirken bu büyümeye özel kesimin borçla- rındaki artış eşlik etmiştir. 2000’li yıllardan itibaren kamu iç borçlan- masına dayalı büyüme modelinin özel kesim borçluluğuna dayalı bir model ile ikame edilmesi, özel kesimin iç ve dış borçlanmasının en- dişe verici boyutlara ulaşmasına yol açmıştır.
Bu çalışmada, 1990’lı yıllardan 2000’li yılların ortalarına kadar eko- nominin genel yönelimlerini önemli ölçüde belirleyen kamu iç borç- lanması ele alınmaktadır. Sorunun ortaya çıkış ve gelişimini ortaya koyabilmek üzere, 1980’li yıllarda kamu maliyesinin temel yönelimle- rini özetleyen ikinci bölümün ardından, üçüncü bölümde 1990’lı yıl- larda kamu iç borcunun tırmanmasına yol açan sürecin anahatları tar- tışılmıştır. Dördüncü bölümde ise, IMF ile yakın işbirliğinin söz konusu olduğu, 1990’lı yıllarından sonundan başlayan ve önemli krizleri de
kapsayan dönemden bugüne kadar kamu açıkları ve iç borçlanmanın geçirdiği dönüşüm ele alınmaktadır. Son bölüm genel değerlendir- meye ayrılmıştır.