Sosyolojik Açıdan Meslek Olgusu: Meslekler Sosyolojisi 53 

Estabelecidas as proposições constantes do item acima, tem-se neste o objetivo de identificar, de uma perspectiva normativa, quais devem ser os agentes da accountability democrática. O objetivo aqui é sustentar o importante papel que desempenha o poder Legislativo nessa tarefa. Vejamos.

Nas democracias representativas, a elaboração de políticas públicas a cada ciclo de governo se consuma na produção de normas jurídicas, em suas diferentes modalidades. De fato, um dos supostos subjacentes ao instituto da representação é o de que a vontade popular, cuja interpretação foi delegada aos representantes eleitos, seja codificada juridicamente, definindo-se, a cada lei, norma ou outro ato normativo, um conjunto de regras cuja obediência deve buscar atender aos interesses e preferências dos eleitores e que, evidentemente, deve ser compatível com as possibilidades já desenhadas pelo sistema jurídico existente, estruturado em momentos anteriores da vida democrática. Trata-se aqui de um dos princípios basilares das democracias

representativas, a saber a exigência de que a atividade governativa seja desenvolvida em acordo com o pressuposto da legalidade, atributo essencial do Estado Democrático de Direito.

Em função dessa exigência, já se tem um primeiro conjunto de atores cuja participação no sistema de responsabilização das burocracias é requerida, notadamente o conjunto de instituições que formam o Poder Judiciário, cuja função é justamente a de assegurar que toda e qualquer decisão realizada no Estado de Direito não resulte em afronta ao sistema jurídico.

O campo sobre o qual a ação do sistema judiciário pode se projetar em matéria de accountability das políticas públicas é amplo, e envolve facetas procedimentais e substantivas. Para serem implementados, os atos normativos que instituem políticas públicas devem recobrir aspectos diversos. Alguns desses aspectos admitem especificação detalhada, sendo a sua adesão à lei facilmente verificável. Condições referentes ao prazo e aos procedimentos que devem ser obedecidos no processo de implementação de uma decisão, por exemplo, quando não atendidas configuram de forma inequívoca uma transgressão ao princípio da legalidade13, devendo suscitar sanções de parte do poder Judiciário, tais como a determinação de que o circuito deliberativo que tenha incorrido em vício seja refeito, revogando-se a decisão produzida nesse contexto.

Mesmo aspectos substantivos da ação administrativa, porém, estão sujeitos ao escrutínio judicial. Uma vez que de forma cada vez mais freqüente a edição de atos normativos se caracteriza pela afirmação de “princípios programáticos”, como aponta VERÍSSIMO (2002), fazendo-se uso de normas cada vez mais abertas de sentido e prescrição, o controle da legalidade teve o seu âmbito de aplicação expandido. Dado o caráter muitas vezes “indeterminado” que marca, por exemplo, os conceitos utilizados quando do estabelecimento dos objetivos de uma dada política, não raro a interpretação do seu conteúdo origina controvérsias que demandam a interveniência do poder judiciário. É assim que pode ocorrer do judiciário considerar que uma decisão tomada por uma burocracia ultrapassou a delegação que lhe foi dada, alcançando, com isso, direitos individuais e/ou coletivos dos cidadãos, ou, ainda, concluir que a decisão não resultou de uma aplicação correta da disposição normativa que lhe originou, hipóteses que também justificariam a efetivação de um processo de revisão judicial. (ROSEN, 1998:119)

13 _{Em geral formulado de acordo com a máxima segundo a qual “ninguém será obrigado a fazer ou a deixar de fazer}

De toda maneira, por maior ou menor que seja a abrangência admitida para a revisão judicial de decisões administrativas no que concerne ao seu mérito14, se o poder Judiciário tem um papel indispensável dentro do sistema de responsabilização das burocracias, esse papel é, entretanto, insuficiente para assegurar o controle democrático da atividade governativa. Em primeiro lugar, porque a revisão judicial tende a se processar, conforme aponta ROSEN (1998:29), de forma não sistemática, isto é, apenas quando provocada por situações específicas, motivadas por denúncias dos cidadãos ou de outras instituições. Dessa maneira, como lida apenas com casos, o sistema judiciário não se apresenta como um agente de responsabilização continuada da performance global das burocracias. E, em segundo lugar, porque mesmo que não se deixasse marcar por esse caráter eventual, a revisão judicial não constitui um mecanismo de controle apto a dar conta do risco, a respeito da qual já fizemos menção anteriormente, de que a interpretação, pelas burocracias, das disposições que ordenam uma determinada política resulte em decisões que, da perspectiva dos seus formuladores, não correspondam às suas preferências.

Situações em que isso poderia ocorrer não são difíceis de encontrar. É possível supor, por exemplo, que uma decisão administrativa atenda a um dos objetivos enunciados por uma determinada política mas contrarie outras metas que também lhe estão associadas e que, em uma dada circunstância, seriam preferidas pelos seus formuladores. Mais que isso, é possível supor que para o alcance de um mesmo objetivo haja opções diferentes com implicações distintas para o conjunto de beneficiários da política, implicações essas que, como no exemplo acima, não são indiferentes para os seus formuladores. Nesses casos, se os agentes implementadores da política escolherem as alternativas menos preferidas pelos formuladores, não seria possível falar em transgressão do arcabouço legal. Não obstante, também aqui se teria uma ruptura da cadeia de delegações que relaciona representados (demandantes de políticas), representantes (formuladores de políticas) e burocracias (executores de políticas).

Em razão disso, para que a accountability democrática das burocracias seja viabilizada, ao lado do controle exercido pelo Poder Judiciário ou por outros órgãos de fiscalização cujo foco seja a verificação da obediência a parâmetros legais – como as Entidades de Fiscalização Superior, como os Tribunais de Contas, ou o Ministério Público –, o sistema de responsabilização da

14 _{Entre os teóricos do Direito existe grande controvérsia quanto aos limites da revisão judicial de decisões}

administrativas em particular no que se refere a seus aspectos substantivos. Por um lado, há o entendimento de que a revisão judicial nesse âmbito deveria se restringir a definir vedações a interpretações inadequadas da delegação estabelecida normativamente.

atividade governativa também requer mecanismos que permitam aos atores políticos operar como controladores, conferindo-lhes recursos de fiscalização e sanção para modular as políticas públicas a cada tempo. Nesta última afirmação se encontra, importante dizê-lo, o núcleo argumentativo deste trabalho, que procura ressaltar a importância da accountability legislativa no que diz respeito à atividade de regulação desempenhada por agências independentes.

Conforme registram WOOD & WATERMAN (1984:16), a discussão acerca de quais atores políticos devem reter competências de controle sobre a implementação de políticas públicas é também um campo repleto de controvérsias. Essas últimas se referem, mais precisamente, ao debate sobre quais devem ser os papéis a serem desempenhados pelo Congresso e, em particular, pelo chefe do poder Executivo na direção da atividade administrativa e, portanto, na

accountability das burocracias.

Em termos sintéticos, as divergências se apresentam quando é colocada a questão a respeito da legitimidade da atuação do chefe do poder Executivo como agente de accountability. Para os autores que se inclinam por uma leitura mais estrita do princípio da separação de poderes, a atribuição de fiscalizar a atividade administrativa seria uma prerrogativa sobretudo do poder Legislativo, dado que, sob essa interpretação, a competência pela formulação de políticas lhe seria uma função privativa.

Contrapondo-se a essa visão, porém, há autores que avaliam que uma tal interpretação não mais refletiria a realidade dos Estados contemporâneos, sobretudo em regimes políticos presidencialistas (MOE,1989). Primeiro, porque em face da expansão desmedida do aparato burocrático, o poder Executivo ter-se-ia tornado, na prática, responsável pela produção de políticas. Segundo, porque o Congresso não disporia da capacidade de coordenação necessária para comandar o conjunto da administração, em função da sua anatomia mais fragmentada. Essas condições, somadas à avaliação de que, como o Congresso, a presidência também disporia de legitimidade democrática em função do seu caráter majoritário, justificariam que a chefia do poder Executivo concentrasse um número maior de responsabilidades e recursos no controle das burocracias.

Da nossa perspectiva, não se deve pensar o tema do controle político das burocracias em bases excludentes, tendo por referência uma dicotomia cujos termos sejam supremacia do Legislativo

de responsabilização das burocracias sejam destinados recursos de controle tanto para o poder Legislativo quanto para o comando do poder Executivo.

No que se refere a esse último, além das razões apontadas dois parágrafos acima, uma tal avaliação se baseia no entendimento de que, contemporaneamente, a distribuição de competências entre as diversas instituições da democracia tem cada vez mais reservado competências normativas às diversas estruturas que compõem o poder Executivo. É certo que esse desenvolvimento nem sempre é percebido como um resultado desejável, principalmente por aqueles que ainda se prendem a uma interpretação mais restritiva do princípio da separação dos poderes, conforme se observou acima.

Todavia, se desejável ou não, o fato é que não mais parece apropriado conceber-se o ramo Executivo como um mero implementador de disposições cuja confecção lhe é alheia. Nos dias de hoje, como expressão da necessidade de oferecer respostas rápidas à complexificação das demandas sociais e de conferir graus mais elevados de coordenação à atividade governativa, a administração, como detentora de capacidade normativa, tem se tornado responsável de forma crescente pela função de produzir políticas públicas. Trata-se de uma constatação de fato que, se pode produzir desconfortos, introduz, por outro lado, a exigência de que sejam dadas funções relevantes na direção e fiscalização da atividade administrativa desenvolvida pelas burocracias de Estado à presidência, quem, afinal, responde pelos resultados produzidos pelo conjunto da administração.

Se a posição cada vez mais proeminente do Executivo na formulação das políticas públicas é um desdobramento quase que inevitável do processo de complexificação das funções estatais, dela não decorre, porém, que ao poder Legislativo não devam restar atribuições relevantes como instância de controle da atividade governativa, pelo contrário. Em primeiro lugar, porque a ação normativa desenvolvida pelo poder Executivo é sempre realizada mediante uma autorização do poder Legislativo, o que o mantém como responsável em última instância pelo seu cumprimento. Por essa condição, o poder Legislativo também deve dispor de recursos que o tornem apto a monitorar e influenciar a implementação das políticas cuja formulação foi por ele delegada a outros atores, assim como, evidentemente, as demais políticas cuja competência lhe cabe formular diretamente, sem o que as atribuições que lhe foram conferidas pelo instituto da representação padeceriam do risco de se ver frustradas.

Para além das motivações associadas às suas funções institucionais, contudo, há uma outra razão que acentua a relevância de que o Legislativo disponha de recursos para realizar o controle da atividade governativa. Ela se relaciona com as expectativas de que a operação das democracias não resulte nos riscos apontados por James MADISON no Federalista. Explicamos.

Ao propor a necessidade de que parlamento, Executivo e judiciário fossem constituídos como instituições independentes, MADISON tinha em mente o temor de que a concentração das diversas funções de Estado em uma só mão pudesse produzir comportamentos “tirânicos”. Da sua perspectiva, na ausência de controles mútuos entre os poderes, o princípio majoritário sobre o qual a democracia representativa se estrutura poderia levar a que as minorias derrotadas no processo eleitoral sofressem graves “privações em seus direitos naturais”.

Não é preciso aqui que nos detenhamos sobre o significado que Madison pretendeu atribuir às expressões “privação” e “direitos naturais”, até porque, conforme observa DAHL (1996:15) não se encontra no Federalista uma indicação mais precisa sobre o conteúdo desses termos. Não obstante, parece plausível que assumamos que o ponto para o qual o autor dedicava a sua atenção era o de que, nos marcos da democracia representativa, se mostrava necessário buscar uma acomodação mínima entre o poder das maiorias e o poder das minorias ou, mais uma vez segundo DAHL (1996:13) uma “acomodação entre a igualdade política dos cidadãos adultos, por um lado, e o desejo de lhes limitar a soberania, pelo outro”.

Sob essa perspectiva, a previsão de mecanismos que permitissem o mútuo controle (checks and

balances) entre os poderes se afigurava como uma estratégia destinada a preservar, sob a

prevalência do princípio majoritário, espaços para a expressão e reivindicação da pluralidade de interesses que é inerente a qualquer comunidade política. No Federalista o principal receio de Madison radicava na perspectiva de que o Legislativo se tornasse o principal locus de concentração de poder, algo que teria levado a que o autor depositasse grande ênfase na atuação do Judiciário como principal instância garantidora dos direitos das minorias, mesmo porque, àquela altura, o ramo Executivo ainda não se afigurava propriamente como um poder independente do braço parlamentar.

Diferentemente do que imaginava o federalista, porém, nas democracias contemporâneas a concentração de poderes acabou por se dar não no Legislativo, mas sim no Executivo, em função dos fatores já apontados acima – notadamente, a ampliação da máquina burocrática e a absorção

de capacidades normativas crescentes. (FIGUEIREDO, 2001) Nesse contexto, o risco de que a operação das democracias resulte na situação descrita pelo federalista como uma “tirania das maiorias” passou a estar muito mais associado à ausência de controles sobre a ação do Executivo do que a qualquer outra hipótese.

Não há dúvida de que ainda vale a proposição segundo a qual cabe ao Poder Judiciário proteger direitos e interesses eventualmente ameaçados por “sobressaltos majoritários” (HUBNER,2006) vocalizados pelo poder Executivo, de maneira a que os sistemas políticos não se convertam em “democracias delegativas”, conforme propõe O’DONNEL (1991).15 Contudo, também é certo que, dadas as suas características específicas, o legislativo, na condição de agente da

accountability das burocracias, pode ocupar posição de relevância ainda maior na arquitetura

democrática como contrapeso a eventuais desbalanceamentos que se originem da expansão de poderes do Executivo e de suas burocracias. O aspecto a ser notado, é que a pluralidade é um traço inerente à forma de composição dos parlamentos, donde se conclui não apenas que a produção de decisões pelo legislativo tende a dar conta de um maior número de interesses e visões como, além disso, ponto que nos interessa mais de perto, tende a se expressar na sua atuação fiscalizadora, justificando a retenção de recursos de controle sobre a atividade administrativa.