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Como acima descrito, Giandomenico MAJONE se destaca entre os estudiosos da regulação ao sustentar a existência, com contornos definidos, de um Estado Regulador contemporâneo. Por intermédio do tipo ideal “estilo americano de regulação”, defende, em última análise, a separabilidade entre a ação reguladora (baseada em uma lógica de eficiência) e as demais atividades políticas, por ele designadas “distributivas”, do Estado. Como também visto, seu entendimento sobre o que é a regulação é representativo de uma visão predominante a respeito do modo como devem operar os mecanismos de accountability com base na separação ampla entre essas políticas distributivas e de eficiência.

O ponto a respeito do qual se suscita neste item uma crítica a MAJONE também já foi antes enunciado: esse autor desde logo descarta, ainda que faça algumas ressalvas quanto à importância

do controle judicial e de mecanismos de participação pública – qualquer forma de accountability política quando se trata de regulação por agências independentes. Como se viu, MAJONE entende ser a ação reguladora um feixe de políticas presididas por considerações de eficiência, não sujeitas em princípio, assim, ao escrutínio do legislativo. Para ele, a regulação, por sua natureza própria, não requer mais do que, do ponto de vista legislativo, a ação mais ou menos ocasional de monitoramento por parte das comissões do congresso.

Disso deduz-se que MAJONE deriva a legitimidade democrática das agências independentes de duas idéias: primeiro, a de que a instituição desses órgãos não seria vista como fonte de déficit democrático caso as insiramos em uma perspectiva madsoniana de democracia (à la DAHL), de dispersão de poder e de abertura para participação de atores diversos; segundo, a de que a legitimidade da independência derivaria também dos resultados das políticas regulatórias (MAJONE utiliza explicitamente a expressão “accountability por resultados”), isto é, de uma avaliação a posteriori. E esses resultados seriam, quase que por definição e inevitavelmente, benignos a todos e, acima de tudo, capazes de assegurar os intensos investimentos de que dependem em geral os setores regulados – a já referida defesa de um compromisso regulatório (regulatory commitment). Dito de outro modo, a legitimidade da regulação seria preservada pela participação de diferentes atores (sem maior ênfase no que tange o legislativo) e pelo fato de, como resultado de um processo, assegurar investimentos e credibilidade no longo prazo.

Quanto a esse segundo aspecto, de fato não se pode desprezar a importância de um ambiente político-institucional que assegure a previsibilidade – ou um mínimo de clareza das “regras do jogo” – da perspectiva do investidor privado em setores regulados. Isto é, é coerente com o contexto mais amplo no qual se inserem as agências (e regras) de regulação a preocupação com as condições de longo prazo nas quais as relações entre regulador e regulado se dão. Afinal, as agencias se estruturaram, pelo menos nos últimos trinta anos, a partir de embates políticos nos quais prevaleceram visões de mundo liberalizantes ou privatizantes.

Contudo, é possível dizer que o esquema concebido por MAJONE não é capaz de dar conta inteiramente dos desafios de uma regulação que conte de maneira intransigente com mecanismos democráticos de regulação. Dito de outro modo, tal como formulado, o esquema de

accountability de MAJONE é portador de uma espécie de “vício de origem” que acarreta, na

longo deste capítulo, os mecanismos que aponta não asseguram o imprescindível controle político da regulação.

O exemplo acima mencionado do chamado “preço teto” – a fórmula por meio do qual se dão alguns dos reajustes nas tarifas públicas reguladas - procurou mostrar ser, na prática, impossível imaginar que a regulação, mesmo a mais técnica, esteja livre de aspectos de natureza política ou, como diria MAJONE, de conteúdo distributivo.

Sendo assim, parece-nos forçoso concluir que a concepção MAJONEana, lastreada no idealismo wilsoneano, carece de consistência. Em outras palavras, não se sustenta a cisão entre políticas de distribuição e políticas de eficiência como se só as primeiras encerrassem efeitos políticos e, por conta disso, devessem estar submetidas ao controle parlamentar. Ou seja, não é coerente com a idéia de accountability democrática a suposição de que políticas de eficiência sejam quase ciência pura da “boa” administração pública ou, ainda, tradução inexorável da eficiência tal como apregoada pela teoria econômica neoclássica.

Ambas as possibilidades dedutíveis de MAJONE – a regulação como ciência pura da “boa” administração ou como um vetor de eficiência econômica – podem ser questionadas se adotarmos um ponto de vista menos esquemático e mais aberto à suposição – subjacente a este trabalho – de que a regulação é uma política pública em si e, como tal, não pode ser reduzida a uma mera técnica, depurada de conotação política, ou à eficiência no sentido de alocação ótima (supostamente única) de recursos escassos.

A regulação, como um mecanismo contemporâneo de ação governamental, a despeito de contar com agências independentes em princípio protegidas contra gestões políticas quotidianas e partidárias, não é uma atividade que se possa conceituar como imune à política a não ser que se adote uma visão – como pensamos fazer MAJONE – ingênua ou idealista. Observado-a deste um ponto de vista alargado, tem-se que a regulação demanda mecanismos de accontability parlamentar (entre outros) justamente porque encerra decisões de natureza distributiva intimamente associadas ao esquema de encadeamentos delegativos que marca a democracia representativa. Disso decorre a tese de que a inexistência ou a negação da relevância desses mecanismos compromete a regulação, descortinando-lhe um déficit democrático problemático, ainda que parcialmente mitigado por outras formas de accountability não parlamentar.

2. A accountability política das agências reguladoras na