Siyasi Sorumsuzluğu

Yönetenlerin siyasi sorumluluğu, yönetilenlere karşı yaptıkları her türlü işlemlerinden ve eylemlerinden dolayı görevden uzaklaştırılmaları olarak tarif edilmiştir.423

Devlet başkanının siyasal sorumsuzluğu parlamenter rejimin temel ilkelerindendir. İngiliz anayasal geleneğin mirası olan “Kral’ın sorumsuzluğu” ilkesi modern tüm devletlerde yaşamaktadır. Siyasal sorumsuzluk, devlet başkanı olan kişinin siyasal çekişmelerin malzemesi olmasını engellemesi bakımından önemlidir. Bununla birlikte, başkanlık ve yarı-başkanlık gibi sistemlerde aktif, belirleyici kararları tek başına alabilen, politik devlet başkanlarının sorumsuzluğu sadece siyasi bakımdan korunur. Sembolik yetkileri olan parlamenter sistemlerin devlet başkanlarının sorumsuzluğu ise çok daha geniş tutulabilmektedir. Nitekim 1982 Anayasası’na göre Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemlerinin yargıya götürülemeyeceği ve cezai anlamda da sadece vatana ihanet suçlamasıyla Yüce Divan’da yargılanabileceği, bu sorumsuzluk kapsamı hakkında fikir verebilmektedir.

421

Özer, s. 6

422

Özbudun, 1990 s. 286.

Yetki ile sorumluluğun bir arada olması ise kamu hukukunun esas kurallarındandır. Bu nedenle devlet başkanının sorumsuzluğu aynı zamanda onun yetkisizliğini de doğurmaktadır. Kamu hukukunun anılan temel kuralları parlamenter rejimde karşı imza kuralı ile sağlanır. Devlet başkanının siyasal olarak sorumsuzluğu aynı zamanda onun tarafsızlığını sağlamaya da hizmet etmektedir.424

Parlamenter rejimde Cumhurbaşkanının siyasi sorumsuzluğu gibi cezai sorumsuzluğunun da bulunduğu yukarıda vurgulanmıştır. Monarşilerde bu kural mutlaktır, cumhuriyet yönetimlerinde ise sadece Cumhurbaşkanının görevi ile ilgili suçlarını kapsar. Burada dahi Cumhurbaşkanının vatana ihanet suçunun istisna olarak düzenlendiği görülmektedir. Anayasa 105/3. maddesi gereğince Meclis üye tam sayısının üçte bir çoğunluğu ile vatana ihanet suçu ile suçlandırılan Cumhurbaşkanı, Yüce Divan sıfatı ile Anayasa Mahkemesi’nce yargılanacaktır.425

Anayasa’nın 89.maddesinde düzenlenen kanunların bir daha görüşülmek üzere meclise geri gönderilmesi yönünde tanınan yetki ise, Cumhurbaşkanı’na meclisi uyarma yönünde tanınmış bir yetki olarak değerlendirilmiştir. Bu geri gönderme gerekçesi Kanun’un Anayasa’ya aykırı olduğuna dayanabileceği gibi yerinde olmadığı yönünde de olabilecektir. Bu hususun ise siyasi olarak sorumsuz olan Cumhurbaşkanının kanun teklifinde bulunması ve meclisin yasa yapma yetkisine müdahale olarak değerlendirilebileceği eleştirisinde bulunulmuştur.

Bu yetkiler, Cumhurbaşkanının yasama meclisi üzerindeki etkisini ortaya koymaktadır. Zira geri gönderme yetkisi, bunun kullanılması ve gerekçelerinin kamuoyu üzerindeki etkisi de düşünüldüğünde bu etkinin önemi anlaşılır. Bu hususlar Cumhurbaşkanının seçimle gelmiş olmasından kaynaklanan itibarı ile birlikte düşünüldüğünde Cumhurbaşkanının sistem içerisindeki güçlü ve çoğunluk iradesi ile birleşmiş konumu daha açık ortaya çıkacaktır.

Cumhurbaşkanının Milli Güvenlik Kurulu’nu toplantıya çağırması ve ona başkanlık etmesinin ise, kurul kararlarının icrai nitelikli olmamaları, hayata geçebilmeleri için kanun, bakanlar kurulu kararı ya da KHK’lere ihtiyaç duyuyor olmaları nedeni ile sorumsuzluğu açısından bir sakınca doğurmayacağı söylenmiştir.426

3.1.1.1 Cumhurbaşkanın parlamento tarafından seçilmesi ve siyasi sorumsuzluğu

“Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, 424 Tanör; Yüzbaşıoğlu, s. 302. 425 Özbudun, 1990 s. 298. 426 _{Gözler, 2000 s. 506.}

Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakan sorumludur.” şeklinde Anayasası’nın 105 / 1. maddesinde getirilen düzenleme karşı imza kuralı olarak anılır ve parlamenter rejimin temelini oluşturur. Bu kurala göre parlamenter sistemde yürütme yetkisinin gerçek sahibi siyasi sorumluluğa sahip bakanlar kuruludur. Zira kamu hukukunun temel kurallarından biri de yetki ile sorumluluğun paralel olmasıdır.

Buna karşılık 1982 Anayasası bir kısım yürütme işlemlerini Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceğini düzenlemekle beraber bunlara karşı Anayasa Mahkemesi dâhil yargı yoluna gidilemeyeceğini de hükme bağlamıştır. 1961Anayasası döneminde karşı imza kuralının daha mutlak bir biçimde ifade edildiği görülse de Anayasa tarafından Cumhurbaşkanı’na tanılan yetkilerin mahiyeti gereği tek başına kullanması gereken yetkiler olduğu vurgulanmıştır. Zira Anayasa, bir kısım yetkileri Cumhurbaşkanı’na “Tarafsız Devlet Başkanı” hüviyeti dolayısıyla vermiştir. Bu yetkilerin siyasi bir taraf olan hükümetle paylaşılması yetkilerin mahiyeti ve amacı ile çelişir. Bu bağlamda Anayasa Mahkemesi ve diğer yüksek yargı organlarına Cumhurbaşkanı tarafından üye seçilmesi onun tarafsız konumu nedeni ile verilmiş bir yetkidir. Yargı bağımsızlığını amaç edinen Anayasa Koyucu’ nun bu yetkinin hükümetle birlikte kullanılmasını istemiş olamayacağı açıktır. Yine Cumhurbaşkanının kanunları bir defa daha görüşülmek üzere meclise göndermesi, kanunlar hakkında Anayasa Mahkemesi’ne iptal davası açması yetkilerini hükümet ile birlikte kullanması yetkilerin içeriği nedeni ile bir çelişki oluşturacaktır. Anayasa Mahkemesi’nin kimi kararlarında da Anayasası’nın Cumhurbaşkanı’na tanıdığı kimi yetkilerin onun tarafsız bir devlet başkanı olması nedeni ile tanındığı vurgulanmıştır.

1982 Anayasası ile ilgili de Cumhurbaşkanı’na tanılan yetkilerden hangilerinin tek başına hangilerinin karşı imza kuralına göre kullanılacağı hakkında Anayasa metnine bakılması gerektiği, ilgili maddede açık hüküm var ise buna göre, yok ise yetkinin içeriğine göre yorum yapılması gerektiği vurgulanmıştır. Bu yönde Cumhurbaşkanının yasama ve yürütme ile ilgili yetkilerinin kendisine tarafsız bir devlet başkanı sıfatı neneni ile tanınmış yetkiler olduğu ve tek başına kullanabilmesi gerektiği, buna karşın Cumhurbaşkanının idari nitelik taşıyan yetkilerinin, örneğin icrai karar alma yetkisini taşıyan organlara yapmış olduğu atamaların karşı imza kuralına göre kullanılması gerektiği söylenmiştir.427

Aslında karşı imza kuralına göre sistem uygulamada Cumhurbaşkanı’ndan kaynaklanan bir işlemin başbakan ya da ilgili bakan tarafından imzalanması şeklinde değil tersine yürütmenin aktif ve sorumlu unsuru olan başbakan ya da bakanlardan kaynaklanan bir işlemin devlet başkanı tarafından imzalanması

şeklinde yürümektedir.428

1982 Anayasası’nın 105. maddesi düzenlemesi Cumhurbaşkanının karşı imza kuralına göre yapacağı idari ve icrai nitelikli işlemleri açıkça saymamış olması nedeni ile eleştirilmiştir. Çünkü Anayasa, kararnameleri imzalamak dışında Cumhurbaşkanının yürütmenin diğer kanadı ile birlikte yapacağı iki işlem görmüştür. Bunlar 104 ve 107. maddeler gereği bakanların atanması ve 117. madde gereği Genel Kurmay Başkanı’nın atanmasıdır. Anayasa’nın bu hükümler dışında Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler hakkında açıkça düzenleme getirmemiş olmasının yarattığı boşluğun Anayasa Mahkemesi’nin içtihatları ile doldurulduğu görülmüştür.429

Cumhurbaşkanının siyasi sorumsuzluğu ile ilgili olarak Bakanlar Kurulu’nca hazırlanan kararnameleri mutlaka imzalamak zorunda olup olmadığı hususunda, Cumhurbaşkanının doğrudan bir onay makamı olamayacağı belirlendikten sonra, ikili bir ayrıma gidilmiştir. Buna göre tarafsız bir devlet başkanı sıfatı ile hareket eden Cumhurbaşkanının bu kararnameler hukuka uygun oldukları takdirde siyasi yerindelik denetimi yapamayacaktır. Siyasi yerindelik nedeni ile kararnameleri onaylamama yetkisi fiilen bulunsa da Cumhurbaşkanının bu yetkisini kullanmasının parlamenter rejimin işleyişine ve prensiplerine uymayacağı, son derece iyi niyetli olsa da bu yöndeki uygulamanın hükümetin politikalarını engelleyeceği ve Cumhurbaşkanlığı makamına itibar kayıp ettireceği vurgulanmıştır. Cumhurbaşkanının hukuka uygun olmayan kararnameleri ise imzalamasının beklenemeyeceği, bunun Cumhurbaşkanının Anayasa ve hukukun üstünlüğüne bağlı kalacağı yönündeki yeminine de aykırı olacağı söylenmiştir.

Başka bir açıdan ise Anayasanın 105. Maddesine göre Cumhurbaşkanının anayasa ve kanunlarda başbakanın ve ilgili bakanın imzasına gerek olmaksızın yapabileceği işlemler dışındaki tüm kararları başbakan ve ilgili bakanca imzalanacaktır. Bu düzenlemeye göre Cumhurbaşkanın işlemlerinin karşı imzaya tabi olması kural, karşı imzaya tabi olmaması ise istisnadır. Yine düzenlemeye göre istisnalar, yani Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği işlemler anayasa ve yasa ile belirlenecektir. Oysaki sistemimizde birçok görev ve yetkileri bulunan Cumhurbaşkanının, ne Anayasa’da ne de yasalarda tek başına yapabileceği bir işlemden söz edilmemiştir. Bu nedenle Cumhurbaşkanının yapabileceği tüm işlemler karşı imza kuralına tabidir. Aksi yönde yapılan tüm yorum ve uygulamalar anayasa koyucunun yerine geçmek niteliğindedir. Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemlerin yargı denetimi dışında olması hususu bu meselenin önemini bir kat daha artırmaktadır. Karşı imza

428

Özbudun, 1990 s. 314.

kuralına tabi olmasına karşın Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemlerin yaptırımı ise söz konusu işlemin geçersizliğidir.430

Yine Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer 2000 Yılında bir kısım kanun hükmünde kararname ve müşterek kararnameyi imzalamayı reddetmiş, bunun üzerine Cumhurbaşkanının bu yönde bir yetkisinin bulunup bulunmadığı tartışılmıştır. Sorun tartışılırken iki başlı bir yapıya sahip olan parlamenter sistemde, halk tarafından doğrudan seçilmemiş olması nedeni ile demokratik meşruiyetten yoksun olması ve sorumsuz olması nedeni ile Cumhurbaşkanının etkisiz olması gerektiği kabul edilmiştir. Cumhurbaşkanlarının varlık sebepleri ise tarihi sebeplerle açıklanır. Kanun’un varlığının tespiti ve aslına uygunluğunun tasdiki şeklinde yasama işleminin, imza etmek sureti ile yürütme işleminin tevsiki ise Cumhurbaşkanının fonksiyonlarıdır. Temsil, gözetme, uyarı, hakemlik, vb. görevleri de diğer fonksiyonları arasındadır. Parlamenter sisteme sahip Türkiye’de de yürütmenin gerçek başı konumunda olmayan Cumhurbaşkanının, sorumsuz olması, halk tarafından seçilmemiş olması nedeni ile demokratik meşruiyetinin bulunmaması ve imza yetkisinin bir tevsik etme işleminden ibaret olması nedenleri ile kararnameleri imzalamama yetkisi yoktur. Ancak sistemimizde kararnameleri imzalamayan Cumhurbaşkanına karşı öngörülmüş anayasal ya da yasal bir müeyyide de bulunmamaktadır. Bu görüşe göre kararnameler ile ilgili Cumhurbaşkanını

hukuka uygunluk denetimi yapabileceği ancak yerindelik denetimi yapamayacağı yönündeki görüşlerde doğru değildir. Zira hukuka uygunluk denetimi ile yerindelik denetimi

arasında bir fark yoktur. Hukuka uygunluk denetimi de yerindelik denetimi gibi bir irade açıklamasıdır. Cumhurbaşkanı ise bu yönde bir irade açıklaması yapacak demokratik meşruiyete sahip olmadığı gibi aynı zamanda sorumsuzdur.431

3.1.1.2 Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi ve sorumsuzluğu

1980 yılında yaklaşan Cumhurbaşkanı seçimleri ile ilgili öne sürülen görüşler arasında, klasik parlamentarizmde Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesine engel bir yön bulunmadığı da yer almıştır. Halk tarafından seçilen Cumhurbaşkanı da klasik parlamenter rejimdeki yetkilerini kullanabilecektir. Bu görüşe göre eğer konu bir seri yetkinin kullanılması ise aynı yetkiyi parlamento önünde sorumlu başbakan da kullanabilecektir. Siyasi sorumluluğu olmayan devlet başkanına aynı yetkileri kullanmak imkanını vermek ise sadece bir unvan değişikliğinden ibarettir. İfade edilen diğer husus ise yarı–başkanlık sisteminin istikrarı

430

Gözler, Kemal, Cumhurbaşkanı – Hükümet Çatışması (Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı

Reddedebilir mi?), Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa 2000a, s. 56 – 67.

sağladığının ileri sürülemeyeceğidir. Zira Fransa dışındaki her yerde 5–6 ay süren hükümet krizleri yaşanabilmektedir.432

Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi yönündeki anayasa değişikliğine rağmen, sistemimizde Cumhurbaşkanının hangi işlemleri karşı imza kuralına göre, hangi işlemleri tek başına yapacağı yönünde açık bir düzenleme halen mevcut değildir. Görev süresi içinde vatana ihanet suçu dışında herhangi bir şekilde azli de mümkün olmayan Cumhurbaşkanı halen siyaseten sorumsuzdur. Bu açıdan önceki dönem ile Cumhurbaşkanının halk tarafından seçildiği dönem arasında siyasi sorumsuzluğu bakımından önemli bir fark oluşmuş görünmemektedir. Ancak yeniden seçilebilme imkanı ve bunun doğurabileceği beklenti Cumhurbaşkanı için tam bir siyasi sorumluluk olmasa da siyasi bir beklenti niteliğinde değerlendirilebileceği gibi, dönemin siyasi toplu durumuna göre yeniden seçilmesine muhakkak gözüyle bakılan bir Cumhurbaşkanı için yeniden seçilememe bir siyasi sorumluluk unsuru olarak ortaya çıkabilecektir.

Ayrıca Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği işlemler ile ilgili, demokratik meşruiyet kaynaklı, görüş ve tartışmalar bu dönmede yeni bir boyut kazanacaktır. Zira halk tarafından seçilen Cumhurbaşkanının demokratik meşruiyetten tamamen mahrum olduğu söylenemeyecektir.

Bununla birlikte; cumhurbaşkanlarının halk tarafından seçilmesini savunanların, seçim mekanizmasının başlı başına bir sorumluluk potansiyeli taşıdığına dair vurgulamalarına da dikkat çekmek yerinde olacaktır. Halkın karşısında yeniden çıkmak bir hükümdarın keyfi hareket etmesine karşı sağlam bir güvence olarak ifade edilmiştir.433

Fransız örneğinde halk tarafından seçilmiş Cumhurbaşkanının parlamentoya karşı siyasi açıdan sorumsuz olduğu belirlenirken halka karşı bir siyasi sorumluluğundan söz edilebileceği üzerinde durulmuştur.434