Başkanlık sistemini tanımlayıcı üç kıstas öngörülmüştür. Birincisi zorunlu ve fakat yeterli olmamakla birlikte devlet başkanının belirli bir dönem için halk tarafından doğrudan ya da benzer bir yöntemle seçilmesidir. İkinci unsur hükümetin parlamentonun oyuyla atanmaması ve düşürülememesidir. Üçüncü olarak başkanın yürütme organını yönlendirmesi sayılır ve bu üç şartın yerine gelmesinin saf başkanlık sistemini doğuracağı ifade edilir.296
Diğer bir açıdan başkanlık sisteminin şartları asli ve tali şartlar olmak üzere ikili bir ayrıma tabi tutulmaktadır. Asli şartlar olarak; yürütme organının tek kişiden oluşması, başkanın halk tarafından seçilmesi ve başkanın yasama organının güvenine dayanmaması sayılır. Tali şartlar ise başkanın yasama organını feshedememesi, aynı şahsın hem yürütmede hem de yasamada görev alamaması ve başkanın yasama organının faaliyetlerine katılamamasıdır.297
Günümüz temsili demokrasilerinde yürütme organı yapısına göre klasik olarak, tekçi (monist), ortaklaşa (kollejyal) ve ikici (düalist) yürütme olarak üç ana tipe ayrılmaktadır.
Monist yürütmede yürütme organı halk tarafından seçilen tek kişiden oluşur. Bu sistemin tipik örneği yürütme yetkisinin halkın seçtiği başkanda olduğu Amerikan Başkanlık sistemidir. Bu sistemde yürütmenin politikalarının belirlenmesinin ve uygulanmasının asıl sorumlusu ve belirleyicisinin başkan olduğu, başkanın yürütmeyi kendi atadığı sekreter ve danışmanlardan yararlanarak yerine getirdiği vurgulanmıştır.298
293 Hekimoğlu, s. 30. 294 Duverger, 1986 s. 93. 295 Sartori, 116, 117 296
Erdoğan Tosun; Tosun, s. 56.
297
Hekimoğlu, s. 48.
Tek başlı başkanlık rejiminde, başkan hem devlet başkanının hem de başbakanın (ve hatta tüm bir hükümetin) yetkilerine sahiptir. Başkanın yürütme yetkisini paylaştığı bir hükümet başkanı söz konusu olmaması nedeni ile hukuki ve siyasi olarak yürütmenin asıl reisi başkandır. ABD başkanlık sisteminde ülkede izlenecek genel politikanın sorumlusu başkandır.299
Demokratik rejimlerde temel siyasi meşruiyet kaynağının halk iradesi olmasına göre, yasama ve yürütme organlarının halk iradesine dayandığı Amerikan sistemi, diğer sitemlere göre, daha demokratik bir sistem olarak görülmüştür. Ancak çifte meşruiyetin çıkardığı gerilimlerden de söz edilmiş bu gerilimlerin sistemi tıkanma noktasına getirebileceğine değinilmiştir. Bu durumda tıkanıklıkların aşılması ve demokrasinin yaşayabilmesi sırasıyla çoğunluğun belirlendiği seçim kurumları ve kurumsal sistemlerin bulunmasına bağlanmıştır.300
Fonksiyonlar açısından ise, parlamento kanun yapar ancak uygulamasına karışmaz. Hükümet kanunları uygular ancak yapılmasına katılmaz. Mahkemeler ise yargılar ancak kanunların yapılmasına ve uygulamasına karışmaz. Organlardan hiçbirisi ötekine karşı etkileme aracına sahip değildir. Yürütme, yasamayı feshedemezken yasama da yürütmenin siyasi sorumluluğuna gidememektedir. Organlar arasında bir uyuşmazlık söz konusu olduğunda ise bir anayasal çözüm öngörülmüş değildir. Bu durumda devlet faaliyetlerinin durması ya da hükümet darbesi olması gibi iki kötü ihtimal ortaya çıkmaktadır.
Parlamenter rejim ile başkanlık rejimi karşılaştırıldığında ise söylenebilecek nihai sözün problemlere getirdikleri çözüm yollarının farklılığı olduğu ifade edilmiştir. Buna göre başkanlık sisteminde yasama ve yürütme ayrı partilere ait olup kişilerin ortaklığı olmayabilecekken parlamenter rejimde ise hükümet ve parlamento çoğunluğu aynı partiye aittir. Her iki rejimde de yürütme en önemli organ olmakla beraber parlamenter rejimde yürütmenin otoritesi parlamento çoğunluğu içerisinden çıkmasına dayanmaktayken başkanlık sisteminde yürütmenin otoritesi Anayasadan ve başkanın genel oyla halk tarafından seçilmesinden kaynaklanmaktadır. 301
Başkanlık hükümeti sisteminde yürütmenin yasamayı dağıtma imkanının bulunmaması buna karşın yasamanın da yürütmeyi düşürme imkanının olmaması, üst düzey yöneticilerinin atanmasında senatonun onayının bulunması zorunluluğu karşısında başkanın yasamanın kabul
299 Teziç, s. 426. 300 Hekimoğlu, s. 44. 301 Teziç, s. 428.
ettiği kanunları veto yetkisinin bulunması yasama ve yürütme arasındaki kopukluğu önleyen denetim ve denge sistemi olarak adlandırılmıştır.302
Sistem hakkında ilk getirilen eleştiri başkan ve kongre üyelerinin halk tarafından seçiliyor olmalarının yarattığı çifte meşruiyet sorunudur. Her iki kurumun görev sürelerinin sabit olmasının da sistemi daha katılaştırdığı dile getirilmiştir.303
Başkanlık rejiminde Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesinin ona dolaysız bir demokratik meşruiyet kazandırdığı bir gerçektir. Ancak yine halkoyuna dayalı kurulan yasama organı düşünüldüğünde ortada bir çifte meşruiyet surunu bulunduğu da açıktır. Bu durumda başkan ve parlamento farklı siyasi görüşe mensup olduklarında, farklı çoğunlukları temsil etmeleri halinde; siyasal sistemdeki tıkanıklıkları çözecek güvenoyu ve fesih mekanizmalarının da bulunmadığı göz önüne alındığında, yaşanacak görüş ayrılıkları ve yasama faaliyetindeki sıkıntılar giderek anayasal bunalımlara dönüşebilecektir. Buna karşın başkan ve yasamanın aynı siyasal çoğunluğa dayanmaları halinde ise Latin Amerika Ülkelerinde görülen kişisel yönetim ve çoğunluk diktası eğilimlerinin cesaretleneceği eleştirileri getirilmiştir.
Başkanlık sisteminde başkanın seçim dönemi içerisinde görevinden uzaklaştırılamaması istikrar bakımından olumlu görülse de sistemi katılaştırması ve muhalifleri Anayasa-dışı yollara teşvik edecek olması bakımından da eleştirilmiştir. Şili’de başkanlık rejimi yerine parlamenter rejim söz konusu olsa idi başkan Allende’nin devrilmeyip anayasal yoldan görevine son verilebilecek ve demokrasinin kesintiye uğramayacak olduğu söylenmiştir.
Bir diğer husus ise başkanlık sisteminde kazananın her şeyi kazandığı, kayıp edenin ise her şeyi kaybettiği belirlemesidir. Bu ise siyasal hayatta kutuplaşmayı ve sertleşmeyi doğuracak kayıp edeni ise anayasal olmayan yollara itecektir. Parlamenter rejim ise; başkanlık sisteminin ruhuna hakim olan çatışma ve kutuplaşma düşüncelerinin aksine, daha çok uzlaşmak ve ödünleşmek üzerine kuruludur. 304
Bu görüşe karşı kutuplaşma diye ifade edilen hususun kuvvetler ayrılığının doğal sonucu olduğu güç temerküzünü ve iktidarın kötüye kullanılmasını önlemeyi amaçladığı öne sürülmüştür. Başkanlık sisteminde hükümet kurulması sürecinde parlamenter sistemde yaşanan zorlukların yaşanmayacağı, hükümet uyumsuzlukları ve otorite boşluklarının başkanlık sisteminde yaşanmayacağı vurgulanmıştır. Başkanlık sisteminin iktidarın
302
Hekimoğlu, s. 52.
303
Tosun Erdoğan; Tosun, s. 77.
kişiselleşmesine yol açtığı belirlemesinin de yerinde olmadığı, parlamenter sistemde başbakanın, başkanlık sistemindeki başkandan çok daha güçlü olduğu belirtilmiştir.305
Başka bir açıdan ise başkanlık sistemi yürütmeyi güçlendirip güçlü yürütmeyi başkanın şahsında toplamakla istikrarlı ve etkin bir yönetime olanak sağlamaktadır. Başkan, kendisini ulusun lideri olarak gördüğü sistemde, parti ile özdeş bir başbakana göre yönetilenler açısından daha avantajlı konumdadır. Yine bu sistemde özgürlüklerin daha iyi korunacağı da sistemin avantajları arasında sayılmıştır. Sistemin aşırı kutuplaşmaya yol açabileceği, hükümet ve devlet başkanlığının aynı şahısta birleşmesinin başkanın kendi yandaşları ile tüm halkı özdeşleştirmesine sebep olacağı hususları sistemin dezavantajları arasında sayılmıştır.306
Bu halde gücün bağımsızlık ve sorumsuzluk ile birleşmesi sonucu iktidarın kişiselleşeceği vurgulanmıştır. İfade edilen diğer bir husus kongrenin güvenine gerek duymayan başkanın kendi kriterlerine göre siyaset dışından teknokrat bakan atayabilmesinin ilk bakışta avantaj gibi görünse de siyasal kayırma ve yozlaşmayı doğurabileceğidir.307
Yine yapılan belirlemeye göre demokrasi geleneğinin güçlü olmadığı ülkelerde sistemin kaçınılmaz olarak başkanın elinde kişiselleştiği, doğası gereği popülizme yatkın olması nedeni ile başkanların yerine getiremeyecekleri vaatlerde bulundukları ve vaatlerini yerine getiremediklerinde de askerleri yanlarına alıp sistemi dikta rejimine dönüştürdükleri ifade edilmiştir.308
Başkanlık sistemi ile ilgili yapılan diğer bir belirleme de parlamentoda mutlak çoğunluğa sahip parti lideri başbakanının, başkanlık sistemindeki başkandan daha güçsüz bir siyasi aktör olmadığı yönündedir. ABD sisteminde başkanın yetkilerinin parlamenter sistemde başbakan ve Cumhurbaşkanının yetkileri toplamı olduğu ve halk tarafından seçilmiş olmanın verdiği demokratik meşruiyetle birlikte yönetme sürecinde güçlü bir konuma geldiği ifade edilmiştir. Ancak yapılan belirleme, yasama ve yürütme kuvvetleri arasındaki kesin ayrım nedeni ile başkanın bu gücünün mutlak olmadığıdır.309
Rejimin kuramsal olarak istikrarsızlık ve tıkanmalara yol açması yanında; yasama, yürütme ve yargı erklerinin birleşmesi riskini de taşıdığı ifade edilmiştir. Zira disiplinli bir parti parlamentoda çoğunluğu sağlar ve başkan da aynı partiden seçilir ise yasama ile yürütme birleşmiş olacaktır. Bu durumun birden çok dönemde tekrarı halinde ise yüksek yargı
305
Tosun Erdoğan; Tosun, s. 84.
306
Hekimoğlu, s. 38.
307 Tosun Erdoğan; Tosun, s. 79 – 81. 308
Tosun Erdoğan; Tosun, s. 96.
309
Yazıcı, Serap, “ Başkan ve Başbakanının Anayasal ve Siyasal Konumları Yönünden Başkanlık ve Parlamenter Hükümet” Cumhurbaşkanı Seçimi Öncesi Cumhurbaşkanlığı Türkiye Barolar Birliği, Ankara, 2007 s. 122.
organlarına seçilen üyelerin anılan siyasi çoğunluğa yakın üyelerden oluşma riski söz konusudur. Bu riskin çoğu Orta ve Güney Amerika ülkelerinde gerçekleşmiştir.310
Ancak iki partili parlamenter sisteme sahip İngiltere’de de sistemin liberal olmasına karşın kuvvetler ayrılığının gözlemlenemediği üzerinde durulmuştur. Zira bütün kuvvetler avam kamarasında çoğunluğa sahip partinin yönetim komitesinin oluşturduğu kabine yani yürütmede toplanmıştır. Rejimin liberalliği kuvvetler ayrılığına değil iktidar muhalefet ayrımına dayanır. Demokrasinin genel gelişimi kuvvetler ayrılığını ortadan kaldırmış, parlamento ve hükümet birbirinin karşıtı iki güç olma özelliğini yitirmiştir. İki partili sisteme sahip İngiltere’de gerçek iktidar kabineye geçmiştir. Başbakan sistemin en önemli unsuru haline gelmiştir. Bu durumun ifadesi olarak başbakan için “diktatörün alası” deyimi kullanılmıştır.311