Sermaye denetimlerinin etkinliği ile ilgili olarak iktisatçılar arasında görüş ayrılıkları bulunmaktadır. Örneğin Rudiger Dornbush, sermaye denetimlerinin krizden çıkış için etkili bir yöntem olmadığını öne sürmektedir. Paul Krugman (1999) ve onun gibi düşünen bazı iktisatçıların savı ise, finansal küreselleşmenin artık haddini aştığı ve sermayenin bu kadar serbest dolaşmasının uluslararası finansal sistemi zayıf, tehlikelere açık ve dengesiz hale getirdiğidir229. Krugman (1999), parasal birliğe ya da serbest dalgalanmaya uygun olmayan ülkelerin, er ya da geç sermaye akımlarını sınırlandırmak zorunda kalacaklarını söylemektedir. Krugman’ınkine paralel görüş savunan bir başka isim, Dünya Bankası eski baş ekonomisti Joseph Stiglitz’e (1999) göre, dalgalanan piyasalar kaçınılmaz bir gerçektir. GOÜ’ler bununla baş etmek ve ekonomilerini istikrara kavuşturacak politikalar üretmek zorundadırlar. Bu tür politikalara örnek olarak da Şili usulü sermaye denetimleri önerilmektedir230. Yazında genel olarak, sermaye girişleri üzerindeki denetimlerin, sermaye çıkışı üzerinde konan denetimlere göre daha etkin olduğu ileri sürülmektedir.
Sermaye denetimlerinin amacı, ülkelerin makroekonomik politika oluşturmalarında bağımsız olmalarını sağlamak ve aşırı şekilde oynaklığa yol açtığı düşünülen sermaye akımlarından ülkeleri korumaktır. Yazında sermaye hareketlerine getirilen kısıtlamalara karşı üç temel itiraz bulunmaktadır. Bunlar; etkin olmama, kısıtlamaların maliyetinin yüksek olması ve olası bir panik durumunda ekonomiyi tam olarak koruyamamasıdır.
Sermaye hareketlerine getirilen kısıtlamalar dolaylı olarak, bu akımların yasal olarak denetlenebileceğini varsaymaktadır. Ancak sermaye akımlarının denetiminin kolay olmadığını gösteren kanıtlar vardır. Özel sektör, bu tür kısıtlamalardan kurtulmak için çeşitli yollara başvurmaktadır. Örneğin, ticarette fatura düzenlememe, bazı akımları kısıtlamaların dışında gibi göstermek ve rüşveti de içeren yasal olmayan yollar bunlar arasında sayılabilmektedir. Sermaye denetimlerinden kurtulma
229
Işık, Finansal Krize Karşı…, s.11
230
çabaları aynı zamanda finansal türev araçların da artmasına yol açmıştır. Konu ile ilgili yapılan çalışmalar, özel sektörün sermaye denetimlerinden kaçmak amacıyla birtakım yöntemler geliştirmesinin, denetimlerin etkinliğini azalttığını ileri sürmektedir231.
IMF de, genel anlamda sermaye hareketlerine getirilecek denetimlerin maliyetinin yüksek olduğunu ve ekonomileri etkinlikten uzaklaştıracağını düşünmektedir. Ancak ard arda yaşanan krizlerden sonra, makroekonomik yapının ve finansal sektörün güçsüz olduğu ekonomilerde sermaye hareketlerini tümüyle serbestleştirmenin bazı tehlikeleri olduğunu da kabul etmektedir. Bu bağlamda IMF, makroekonomik yapı ve finansal sektör güçlenene kadar piyasaya dayalı denetimlere olumlu yaklaşmaktadır. Piyasaya dayalı denetimler ile vurgulanmak istenen, yabancı sermayeye miktar kısıtlaması getirmek yerine, mesela yabancı mevduat için gerekli karşılık oranının arttırılması ya da bankaların açık pozisyonlarına sınırlamalar getirilmesi şeklindeki uygulamalardır232.
231
Sveinbjörn Blöndal ve Hans Christiansen, “The Recent Experience With Capital Flows to Emerging Market Economies”, OECD Economic Department Working Paper, No:211, February, 1999, s.5; Dani Rodrik and Andres Velasco, “Short-Term Capital Flows”, NBER Working Paper, No: 7364, September 1999, http://www.nber.org/papers/w7364.pdf (12.05.2007), s.24.
232
Vedat Akman, Modern Dünyadaki En Büyük Ekonomik Kriz, Asya Krizi Sonrası ve Muhtemel Etkileri, Rota Yayınları, İstanbul, 1998, s.51-52.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
TÜRKİYE’DE FİNANSAL SERBESTLEŞME SÜRECİ VE ULUSLARARASI SERMAYE HAREKETLERİNİN GELİŞİMİ
1980’li yıllarda dünyada yaşanan finansal serbestleşme sürecine paralel olarak, Türkiye ekonomisinde de finans piyasalarını serbestleştirmeye yönelik politikalar uygulamaya konulmuştur. Türkiye’de 24 Ocak 1980 Kararları ile aşama aşama uygulamaya konulan dışa açılma ve serbestleştirme politikaları, öncelikle dış ticaretin serbestleştirilmesi ile başlamış, 1989 yılında sermaye hareketlerinin önündeki tüm engellerin kaldırılması ile son şeklini almıştır. 1989 yılında alınan 32 sayılı karar sonucu sermaye hareketlerinin tümüyle serbest bırakılması ile Türkiye’ye yönelik sermaye hareketlerinde de önemli artışlar yaşanmıştır. Sermaye hareketlerinin hacminde meydana gelen artışlarla birlikte, sermaye giriş ve çıkışlarında yaşanan yüksek hareketlilik, makroekonomik değişkenler üzerinde yaratacağı etkilere bağlı olarak, Türkiye ekonomisini olumlu ve olumsuz yönde etkileyebilmektedir. Bu çerçevede, konunun Türkiye açısından incelendiği üçüncü bölümde, finansal serbestleşme sürecinde yaşanan gelişmeler ve sermaye hareketlerinin serbestleştirilmesi ile ekonomiye giriş çıkışı yoğunluk kazanan sermaye akımlarının Türkiye ekonomisi üzerindeki etkileri ele alınmaktadır.
I. 1980 ÖNCESİ TÜRK FİNANS PİYASALARININ GENEL GÖRÜNÜMÜ
Uluslararası anlamda esas olarak, 1970’li yılların başlarında Bretton Woods sisteminin sona ermesi ile başlayan serbestleşme hareketleri, ilk olarak gelişmiş ülkeler tarafından gerçekleştirilmiş, 1980’li yıllardan itibaren ise GOÜ’ler tarafından da benimsenmiştir. Bu bağlamda Türkiye’nin finansal serbestleşme uygulamaları da 1980’lerin ilk yıllarında başlamıştır.
Türkiye’de, Cumhuriyet döneminin ilk yıllarında finansal sistem, serbest ekonomi anlayışına dayalı bir yapıda, bankacılık sektörünün desteklenmesi ile
geliştirilmeye çalışılmıştır. Ancak, beklenen başarı sağlanamayınca 1930’lardan itibaren devletçilik anlayışına dayalı bir gelişme stratejisi benimsenmiştir. 1950’lerde serbest ekonomi anlayışının tekrar uygulamaya konulmasına çaba gösterilmiş olsa da bu çok uzun sürmemiştir. 1960’lardan itibaren tekrar devletçilik ön plana çıkmış ve beşer yıllık kalkınma planları uygulamaya konulmuştur233. Türkiye’de ithal ikamesine yönelik sanayileşme stratejisinin uygulandığı planlı dönemde hızlı bir ekonomik kalkınma sağlanmış olmakla birlikte, sanayileşmenin finansmanında enflasyona yol açan yöntemlerin kullanılması ve geliştirilen sanayinin yüksek enflasyon ortamında sadece yurtiçi tüketime yönelik üretim yapması ve ihracata yönelememesi, 1970’li yılların sonlarında önemli bir döviz darboğazının yaşanmasına neden olmuştur. Ödemeler dengesi ve döviz kıtlığı sorunu nedeniyle, ithalat yapılması zorlaşmış ve ithal ikamesi stratejisi ile kurulan fabrikalar ithal girdi alımlarında sorunlarla karşılaştıklarından eksik kapasite ile çalışmaya başlamışlardır.
Türkiye’de 1970’li yılların sonunda ödemeler dengesi sorunları nedeniyle yaşanmaya başlanan ekonomik durgunluk, sanayinin döviz gereksinimini de karşılayabilecek yeni bir kalkınma stratejisinin belirlenmesi zorunluluğunu ortaya çıkarmıştır. Böylece, 1980 yılında, iç piyasaya yönelik üretimin yapıldığı ithal ikamesine yönelik sanayileşme stratejisi bırakılarak, piyasa ekonomisine dayalı ve dışa açılmayı amaçlayan ihracata yönelik sanayileşme stratejisi benimsenmiştir234.
Finansal serbestleşme, 1980 yılında kabul edilen ihracata yönelik sanayileşme stratejisine dayalı yapısal uyum programının en önemli kısmını oluşturmaktadır. 1980 öncesi dönemde Türk finans piyasaları birçok kısıtlamalarla baskı altında tutulmuştur. Faiz oranları yönetsel kısıtlamalarla yapay olarak düşük düzeylerde tutulmuş ve fonlar, kamu tarafından öncelikli olarak görülen sektörlere çeşitli kredi kanalları ile daha düşük faizlerle kullandırılmıştır. 1970’li yılların sonlarına doğru artan enflasyon nedeniyle, reel faiz oranları negatif olmaya başlamıştır. Bu durum, şirketleri daha fazla fon kullanmak yönünde özendirmiş olmakla birlikte, tasarruf sahiplerinin birikimlerini finans sistemine yönlendirmelerini caydırdığından, finans
233
Özçam, 1999, s.1.
234
TBB, 40. Yılında Türkiye Bankalar Birliği ve Türk Bankacılık Sistemi:1958-1997, TBB Yayın No: 207, İstanbul, Ekim 1998, s.16.
sektörünün reel olarak daralmasına yol açmıştır. Bu dönemde, finansal sisteme bankacılık sektörü egemen olup, ana finansman kaynağı olarak banka kredileri kullanılmıştır. Sermaye piyasası araçları son derece sınırlı olup, sermaye piyasası henüz yeterince gelişmemiştir. Menkul kıymet piyasaları gelişmemiş olduğundan, kamu açıklarının kapatılmasında para basma yoluna gidilmiştir. Ayrıca, sabit kur sisteminin benimsendiği bu dönemde, dış ticaret işlemleri ve sermaye hareketleri de birçok kısıtlamaya tabi tutulmuştur235.
II. TÜRKİYE’DE FİNANSAL SERBESTLEŞME SÜRECİNDE YAPILAN REFORMLAR
Türkiye’de dış ticaretin ve finansal sektörün serbestleşme süreci 24 Ocak 1980 ekonomik istikrar kararları ile başlamıştır. 1980 istikrar önlemleriyle, ihracata yönelik sanayileşme stratejisini desteklemek, ekonominin serbest piyasa ekonomisi kurallarına göre yeniden yapılanmasını sağlamak ve tasarrufların istikrarlı büyüme için gerekli düzeye yükseltilmesini sağlamak amacıyla esnek döviz kuru ve pozitif reel faiz politikası uygulanmaya başlanmış, finansal piyasaların serbestleşmesi ve derinleşmesi ve sermaye hareketleri önündeki engellerin kaldırılmasına yönelik olarak birçok yasal ve kurumsal düzenleme yapılmıştır236.
Bu bağlamda 1980 ekonomik istikrar önlemleriyle ilk olarak banka mevduatlarına uygulanan tavan faiz uygulaması kaldırılmış ve pozitif reel faize geçilmiştir. 1981 yılından itibaren sermaye piyasası, dış işlemler ve doğrudan yabancı yatırımlar ile ilgili reformlar arttırılarak bunlarla ilgili yasal düzenlemeler yürürlüğe konmuştur. Bu çerçevede, Sermaye Piyasası Kanunu ve yeni bankacılık kanunu hazırlanmış, Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) ile kısa vadeli fon sağlayan bankalararası para piyasası hizmete girmiş, İstanbul Menkul Kıymetler Borsası (İMKB) yeniden açılmış ve hazine bonolarının ihale yolu ile satışına başlanmıştır. Bu serbestleşme çalışmalarının yanında, 1987 yılında Türkiye Cumhuriyet Merkez
235
Yaman Aşıkoğlu, “Alternative Frameworks of Financial Liberalization and Financial Reform in Turkey”, Finance, Exchange Rates and Financial Liberalization, SPK Yayın No: 24, Ankara, 1995(a), s.13.
236
Bankası (TCMB) APİ’ye başlamış, 1988 yılında döviz ve efektif piyasası ve 1989 yılında da Altın Piyasası kurulmuştur. Ayrıca Ağustos 1989’da çıkarılan 32 sayılı kararla sermaye hareketleri üzerindeki tüm kısıtlamalar kaldırılmıştır237.