5. PİYASA YAPICILIĞI SİSTEMİ
5.2 Piyasa Yapıcılığı Sisteminin İşleyişine İlişkin Sorunlar
Türkiye’de piyasa yapıcılığı sistemi, 1999 yılı sonunda uygulamaya konulan IMF ile yapılan Stand-by Düzenlemesi ile, DİBS’lerin likiditesini artırarak borçlanma maliyetini düşürmek amacıyla oluşturulmuş ve 8 Mayıs 2000 tarihinde uygulamaya konulmuştur. İlk piyasa yapıcılığı dönemi 01 Mayıs 2000 - 30 Nisan 2001 tarihleri arasında 19 banka ile başlatılmıştır. Bu dönem için önceden belirlenmiş kriterler mevcuttur ve bu kriterlere göre bankalar seçilmiştir. Kasım 2000’de çıkan kriz sebebiyle sistemin işletilmesine belli bir süre ara verilmiş, sistem 2 Eylül 2002- 31 Ağustos 2003 tarihleri arasında yeniden başlatılmıştır. Bu dönemden itibaren ise, her yıl yenilenen sözleşmeler ile PY Sistemi sürdürülmektedir. Söz konusu sistemin işleyişine ilişkin temel sorunlar aşağıda yer almaktadır.
A. Piyasa Yapıcısı Bankaların seçiminde kanunen önceden
belirlenmesi gereken kriterler Müsteşarlıkça belirlenmemiştir.
PY sisteminin işleyişi özellikle Borçlanma Onayı ve PY Sözleşmesi ile şekillenmektedir. 4749 sayılı Kanun’a göre, piyasa yapıcısı bankalar önceden belirlenmiş kriterlere göre seçilmelidir. Uygulamada ise, 2000 yılında belirlenmiş olan kriterler güncellenmemiş, 2008 yılı için ise söz konusu kriterler Hazine Müsteşarlığınca belirlenmemiş ve başvuru yapan tüm bankalar PY olarak kabul edilmişlerdir. Hazine Müsteşarlığınca, PY olmak için yapılan başvurular belli bir kontrole tabi tutulmasına rağmen, bu kontrollerin önceden belirlenen kriterlere göre yapılmaması objektiflik ve şeffaflık açısından uygun değildir.
¾ Öneri: Hazine Müsteşarlığı 4749 sayılı Kanuna uygun olarak, önceden kriterler belirlemeli ve piyasa yapıcıları bu kriterlere göre seçmelidir.
B. DİBS ihale sürecinin belli aşamalarında, ihale sonucunu etkileyebilecek eksiklikler mevcuttur.
Piyasa Yapıcısı Bankalara, ihaleye teklif verme aşamasında teminat tutarından muaf olma, rekabetçi olmayan teklif (ROT) verebilme ve ihale sonrası değişime katılabilme gibi haklar tanınmıştır. Buna karşılık, piyasa yapıcıların ihalede borçlanılacak tutarın belli bir oranını karşılama ve alım-satım yönünde çift taraflı kotasyon verme gibi yükümlülükleri de bulunmaktadır.
Sözleşmelerde ayrıca, yükümlülüklerini yerine getirmeyen piyasa yapıcılara uygulanacak cezai şartlar düzenlenmiştir.
Piyasa yapıcılarla igili olarak, ihale sürecinde karşılaşılan ve karşılaşılabilecek sorunları ortaya koymak için DİBS ihaleleri; ROT ve İhale olmak üzere iki aşamada ele alınacaktır.
Rekabetçi Olmayan Teklif (ROT) Verme Aşaması: Piyasa yapıcılara, ROT adı altında ihale öncesinde, ihalede oluşacak ortalama fiyattan alım yapmak üzere teklif verme hakkı tanınmıştır. Piyasa yapıcılarının yanında kamu kurum ve kuruluşları da ROT yoluyla alım yapabilmektedir. Hazine Müsteşarlığı, ROT teklifleri ihale öncesinde değerlendirerek, teklifleri kısmen ya da tamamen kabul etmektedir.
PY sözleşmesinin 4 üncü maddesinin (c) bendinde ROT’a ilişkin olarak aşağıdaki düzenlemelere yer verilmiştir: “Piyasa Yapıcı ihalelerde rekabetçi olmayan teklif verebilir. Rekabetçi olmayan tekliflerin karşılanması yoluyla yapılacak toplam ihraç tutarı ihaleye ilişkin üst limitin % 30’unu aşamaz (Bankalar dışındaki kamu kurum ve kuruluşlarına ihale sistemine göre oluşan veya ortalama fiyattan yapılacak satışlar bu miktarın hesaplanmasında dikkate alınmaz). Piyasa Yapıcının vereceği rekabetçi olmayan teklif tutarı söz konusu yöntemle yapılacak azami satış tutarını aşamaz. İhale için üst limit ilan edilmemişse, Müsteşarlık herhangi bir oran açıklamadan uygun gördüğü miktarda satış yapabilir.”
Uygulamada, ROT tekliflerin kabul edildiği ihalelerde PY Sözleşmesinde belirtilen üst limit ilan edilmemektedir. Müsteşarlık ROT yoluyla uygun gördüğü miktarlarda satış gerçekleştirmektedir. 2008 yılındaki iskontolu YTL cinsinden DİBS ihaleleri incelendiğinde; ihalede gerçekleşen toplam satış miktarlarına göre ROT kabul oranlarının en düşük % 33,4, en yüksek % 84, ortalamada ise % 52,7 oranında gerçekleştiği görülmektedir.17 Kamu kurumlarının ROT alımları hariç tutulduğunda ise, ROT kabul oranları en düşük % 18,3 en yüksek % 67 olmak üzere ortalama % 41 olarak gerçekleşmiştir.18
Bu yüksek oranlı kabuller, ROT tekliflerin kabulü aşamasında Müsteşarlık görevlilerinin kısa zaman içerisinde ihalede yapılan borçlanma tutarından daha yüksek bir tutarda kabul gerçekleştirebildiklerini göstermektedir.
ROT yoluyla gerçekleşen satış miktarının ihalede oluşacak toplam satışa oranının büyüklüğü, ihalede oluşacak fiyatın Müsteşarlıkça tespit edilmesi açısından önem arz etmektedir. Müsteşarlık, ROT’ta kabul ettiği miktara göre, ihalede kendi pozisyonunu tespit edeceği gibi, PY’ler de ROT aşamasında kabul edilen miktarlara göre ihaleye teklif verebileceklerdir. ROT yöntemiyle yüksek oranda borçlanılması, çoklu fiyat uygulaması açısından ortalama fiyattan çok fazla satış yapıldığı anlamına gelmektedir. Ancak, ROT’ta teklifi kabul edilen PY’ler, piyasa yapıcılığı sözleşmesine göre alım yükümlülüklerini
17 Ek Tablo 5
18 Ek Tablo 5
kısmen veya tamamen yerine getirdiklerinden, ihalede rekabet etmek yerine ortalama fiyatı yükseltmeye çalışabileceklerdir.
İhale aşamasında ise, teklifler Merkez Bankası aracılığı ile HM’ye iletilmektedir. HM bünyesinde, Nakit ve İç Borç Yönetimi Genel Müdür Yardımcısı ile Kamu Finansmanı Genel Müdürü tarafından incelenmekte, daha sonra Müsteşar ile yapılan görüşmede, stratejik ölçütler, ihtiyaç duyulan finansman programı miktarı, piyasa koşulları, kamuoyuna duyurulan borçlanma stratejisi, ihale teklif miktarı ve teklif yapısı göz önünde bulundurularak ihalede borçlanılacak tutar belirlenmektedir. Müsteşarlıkça ihale için bir kesim çizgisi19 tespit edilerek ihale sonuçlandırmaktadır. Bu aşamada, kesim çizgisi üstünde verilen teklifler kabul edilmiş olmaktadır.
Kesim çizgisi çekilirken stratejik ölçütler, ihtiyaç duyulan finansman programı miktarı, piyasa koşulları, kamuoyuna duyurulan borçlanma stratejisi, ihale teklif miktarı ve teklif yapısı kavramlarından hangisinin ne aşamada ve ne amaçla kullanıldığı bilgisi ihale bazında mevcut değildir. Her ihale için hangi stratejiyle ve hangi kriterlerle kesim çizgisinin yerinin tespit edildiğinin ispatlayıcı belgelerinin olmaması, hesap verilebilirlik açısından HM yetkililerinin denetlenememesine sebep olmaktadır. İhale öncesinde bir borçlanma tutarı veya aralığının tespit edilmemesi, ihalede borçlanılan tutarın ne kadar doğru ve tutarlı bir şekilde belirlendiği konusunda tereddütler uyandırmaktadır.
Öneriler:
¾ İhale üst limitinin belirlenmediği durumlarda, ROT yoluyla kabul edilecek miktarın azami sınırının önceden tespit edilmesi gerekmektedir.
¾ Piyasa Yapıcılığı Sözleşmesinin 5/a bendinde ifade edilen aylık ve üç aylık alım yükümlülüğü hesaplamalarında ihalede rekabetin tam oluşmaması riskine karşın, ROT kabul miktarları alım yükümlülüğü hesaplamalarından çıkarılmalıdır.
¾ ROT tekliflerin kabulü aşamasına ilişkin tüm bilgi ve belgelerin, özellikle ROT’un kabul edildiği oran veya tutara esas ölçütün açıklayıcı belgelerinin düzenlenmesi, kabul aşamasındaki toplantıların veya yazışmaların tutanağa bağlanarak resmileştirilmesi gerekmektedir.
¾ İhale aşamasından önce, borçlanılacak net tutarın ya da aralığın Müsteşarlıkça tespit edilmesi ve bu miktarın tespitine yönelik ispatlayıcı belgelerin hazırlanması gerekmektedir.
¾ İhale aşamasındaki tüm bilgi ve belgelerin, özellikle kesim çizgisinin hangi kriterlere göre belirlendiğini açıklayan belgelerin düzenlenmesi,
19 Kabul edilen son teklifin altına çizilen çizgi
ihale aşamasında yapılan toplantıların tutanağa bağlanarak resmileştirilmesi gerekmektedir.
C. DİBS ihalelerinde bilgi korunması ve gizliliğin ihlali konusunda yaptırımlar yeterli değildir.
DİBS ihalelerinde; tekliflerin alınması, stratejilerin ortaya konması, borçlanılacak rakamın netleşmesi, ROT teklif oranlarının kabulü, kesim çizgisinin çekilmesi ve ihale sonrası satışlarda DİBS’lerin seçilmesine kadar tüm işlemler, görev alan personelin inisiyatifinde gerçekleşmektedir. Söz konusu görevlilerin bilgi gizliliğini ihlal etmeleri durumunda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 31 inci maddesinde yer alan; “Devlet memurlarının kamu hizmetleri ile ilgili gizli bilgileri görevlerinden ayrılmış bile olsalar, yetkili bakanın yazılı izni olmadıkça açıklamaları yasaktır.” hükmü haricinde mevzuatta herhangi bir düzenleme mevcut değildir.
İhalelere konu olan tutarların çok yüksek olması sebebiyle, ihalelerde görev alan personelin belli yasaklara tabi olması gerekmektedir. Hâlihazırda, ihalede görevli personelin kendisinin veya yakınlarının DİBS ihalesine katılması yönünde bir engel yoktur. İhalelerde görev almış personelin, Devlet memuriyetinden ayrıldıktan sonra ihaleye katılan istekli tüzel kişiliklerde çalışmasına yönelik bir yasak da mevcut değildir. İhale sisteminin bilginin korunması ve gizlenmesi konusunda daha kapsamlı bir yaptırıma ihtiyaç olduğu düşünülmektedir.
¾ Öneri; DİBS ihalelerinde görev alan personel için daha kapsamlı yasak ve yaptırımlar getirilmelidir.
D. Piyasa Yapıcısı Bankalar ve diğer katılımcılar arasında DİBS ihalelerinde muhtemel olan bir anlaşma ve birlikte hareket durumu için önlemler ve yaptırımlar mevcut değildir.
Piyasa yapıcılığı sözleşmeleri ve DİBS ihalelerine katılım esasları incelendiğinde; piyasa yapıcıların ve diğer katılımcıların DİBS ihalelerine teklif verirken kendi aralarında anlaşmalarını ve birlikte hareket etmelerini engelleyen bir hüküm olmadığı görülmektedir. DİBS ihalelerinde özellikle ROT ve ihale aşamalarında rekabeti engelleyen söz konusu durumların oluşmasını engellemek için, piyasa yapıcıların ihalede oluşan fiyatlar üzerinde etki yapmaları yasaklanmalı ve yaptırımlar ihdas edilmelidir.
¾ Öneri: Piyasa Yapıcısı Bankalar ve diğer katılımcılar arasında birlikte hareket etme ihtimalini engelleyici tedbirler ve yaptırımlar Piyasa Yapıcılığı sözleşmesine ve DİBS ihalelerine katılım esasları belgesine konulmalıdır.