Ortak girişim ve ana teşebbüsler arasındaki anlaşmanın tam işlevselliğe etkis

Foi necessário expressar o ator social na forma de um sistema de atores para reforçar seu próprio significado, compreendido quando visto em meio aos contatos sociais que estabelece, sejam eles conflituosos ou cooperativos.

Assim, o sistema de atores refere-se à totalidade de agentes (individualmente ou organizados) que interferem no processo de desenvolvimento de uma determinada área. Um processo de desenvolvimento é dependente de idealizadores e condutores, de protagonistas de uma história social, geralmente de elites dirigentes construtores de projetos. Como em cada sociedade local há um sistema de relações de poder a ser investigado, assinalar destaque ao papel desses atores permite maior atenção às formas de articulação de todos os atores, sejam locais ou extralocais, cujas ações geram impacto no espaço estudado.

Segundo Arocena (2004, p. 32), a expressão “sistema de atores” de uma localidade refere-se às características das interações existentes entre os diferentes protagonistas dos afazeres locais. Faz-se presente uma complexa rede de atores em níveis de articulação, tanto próprios do local, como deste com o global. Assim, a localidade é estudada a partir de sua especificidade, sem que suas vinculações formais “com as dimensões políticas estaduais e a federal sejam esquecidas”. Em foco, a evolução local do ponto de vista da constituição, desenvolvimento, desaparecimento e reconstituição das distintas expressões econômico- produtivas, sociais, políticas e culturais que conformam a vida social deste espaço (AROCENA, 2004).

Para tornar factível o esforço de análise da realidade local em estudo, as variáveis utilizadas para definir o sistema de atores são as elites dirigentes, a relação com os atores extralocais, a capacidade de elaborar respostas diferenciadas e o ator político-administrativo. As mesmas serão discutidas nos parágrafos que se seguem.

5.1.1.1 As elites dirigentes

Segundo Arocena (2004), os sistemas de atores são fortemente condicionados pela sua capacidade de gerar um grupo dirigente com possibilidades reais para conduzir um processo de elaboração permanente do projeto coletivo. Historicamente, este tem sido um papel exercido pelos possuidores de um conhecimento pertinente a proposta de organização social, geralmente, um espaço preenchido por atores pertencentes ao quadro de elite das sociedades – as elites dirigentes. Além da capacidade técnica, essa elite precisa ter legitimidade para agir em nome coletivo, tendo outorgado reconhecimento suficiente por parte do conjunto do tecido social local. Ter a elite local como protagonista, apesar de ser uma recorrência, não encerra o quadro-referência desta variável para a análise. Isso porque esses atores podem se caracterizar por terem pelo menos três níveis distintos de legitimação, expressando alterações na condução do projeto coletivo e suas decorrências em termos do desenvolvimento local.

Uma das situações a marcar as elites dirigentes é quando elas são fortemente legitimadas. Neste caso, os integrantes da elite atuam no interior de uma lógica comum, afirmando-se como um sistema consolidado e com um bom nível de articulação entre os dirigentes políticos, sócio-territoriais e econômico-produtivos, assim como com os quadros técnicos que os assessoram. Nessas articulações, não há necessidade de criar formas institucionais precisas e âmbitos formais, uma vez que sua base fundamental se dá pela agregação em torno de um projeto de desenvolvimento, da qual faz parte concordante, uma determinada comunidade. A legitimação da elite provém, tanto de sua capacidade de interpretar, o que gera a agregação coletiva, quanto da habilidade de gerar um bom nível de articulação entre os envolvidos.

As elites dirigentes podem se mostrar localmente desarticuladas. Nestes casos, estão presentes grupos dirigentes setorializados, quando, mesmo que a elite local logre um alto grau de dinamismo, não consegue alcançar níveis de coordenação com os demais setores da sociedade local. É o caso de quando uma elite consegue conduzir dinamicamente o setor produtivo, mas mediante frágil coordenação e apoio com lideranças da arena sócio-territorial e sócio-política. Segundo Arocena (2004), em casos como este a sociedade local não consegue formar um sistema de atores capazes de gerar uma elite de natureza essencialmente local-territorial, pois predominam lógicas setoriais. Assim, similar ao que Brandão (2004) identificou territórios propagando suas vantagens comparativas para disputarem as inversões

de capital vindas de fora, quando as elites são localmente desarticuladas é comum o surgimento de conexões verticais, geralmente com os centros nacional ou internacional.

Por fim, as elites consideradas debilmente constituídas. Sua manifestação é mais comum em países com forte tradição centralista que se caracterizam pela debilidade do sistema local de atores. Talvez por herança de uma história com traços semelhantes (sociedades centralistas e pouco afeitas a manifestações de classes sociais inferiores) nos vários estudos de Arocena (2004), na maioria das sociedades investigadas os grupos dirigentes não se haviam constituído num sistema de atores propriamente dito. A existência de atores cujo grau de legitimação permite situá-los como condutores do processo, são, na verdade, especulação teórica, pois nos trinta anos de pesquisa inexistiram observações de uma elite dirigente claramente constituída. Em todas as situações, o processo de constituição de atores é débil e, no melhor dos casos, tem caráter incipiente. Este é mais um ponto de destaque para as iniciativas que priorizam sugerir mudanças na lógica de desenvolvimento que tanto desperdiça recursos locais e busca por mudanças que permitam potencializá-los.

5.1.1.2 Formas de interação com atores extralocais

Os processos de desenvolvimento local têm como dimensão fundamental a relação que se estabelece entre os atores locais e os globais, pois é a partir dessa mescla que o sistema de atores se constitui. Nestes termos, Arocena (2004) verificou duas principais formas de regulação dessa interação, uma baseada na negociação e outra na dependência.

A diferença entre as formas de regulação tem relação direta com a solidez da constituição e legitimação da elite em questão. Sendo mais solidamente constituída, a tendência é que prevaleça uma relação regulada por negociação entre os atores locais e extralocais.

Este é o caso dos sistemas ajustados pela negociação, pois nas situações em que ambos os atores são altamente constituídos e legitimados, é praticamente a única forma de regulação possível. Como premissa, o claro reconhecimento das diferenças de cada um dos lados, como nas relações empresas e bancos de alcance nacional, por organizações não governamentais, por organismos do Estado, por fundações; nas quais os atores locais formam canais de diálogo com estas instâncias extralocais.

Nas situações de ocorrência de sistemas regulados pela dependência, os grupos dirigentes apresentam-se fragmentados, com baixa legitimação, constituição e reconhecimento local, cuja baixa capacidade de negociação leva-os a firmar relações de dependência com os atores externos. O sistema local decorrente deste tipo de interação é pautado pela fragilidade. Assim, mesmo que os atores locais peçam, solicitem e até protestem frente à falta de resposta do nível global, uma vez estabelecidos os contatos eles não têm capacidade e sustentação suficiente para negociar, debater de igual para igual e chegar a conclusões de mútua conveniência (AROCENA, 2004). Uma clara manifestação dessa constatação refere-se à percepção de que a teoria econômica clássica, que instituía as determinações da teoria do desenvolvimento, era incoerente com o que se passava na América Latina. O que fez, portanto, chegarmos a uma teoria da dependência acerca de nosso desenvolvimento. Ademais, é com base nesse tipo de interação local-global que são gerados a passividade, a falta de iniciativa, a atitude de espera.

5.1.1.3 Capacidade de elaborar respostas diferenciadas

Enquanto atores sociais locais, um reconhecimento importante é que a sociedade está submetida a mudanças permanentes, sejam elas advindas das políticas nacionais, do mercado internacional, das transformações tecnológicas e ouros que trazem impactos diretos e decisivos na realidade local. Nesse sentido, é necessário haver consciência suficiente para que as respostas dadas às mudanças que lhes chegam sejam permitidas a partir da lógica e capacidade locais. Essa atitude fornecerá uma capacidade diferenciada a cada um dos grupos dirigentes que se voltam e municiam com as potencialidades locais.

A partir disso, é possível perceber sociedades com alta capacidade de resposta diferenciada. Nelas, podemos verificar que as relações se manifestam mediante o tempo lento identificado por Santos (2007), caracterizando-se como grupos constituídos lentamente, por longo período de tempo no qual foi possível gerar uma trama de relações de diversos níveis. Diferentemente das rápidas operações modernizantes que assolaram diversas cidades brasileiras, naquelas os sistemas sociais tendem a serem diversos, dadas as sucessivas adaptações que exigiam uma nova situação. Nesta sociedade os protagonistas do desenvolvimento costumam cultivar uma relação com os níveis nacionais de decisão de forma a sustentar um projeto que permita certo controle sobre as incertezas geradas, assim como

manter sua capacidade diferenciada de resposta, adaptando-se sem maiores traumas às novas realidades.

Além das sociedades que se caracterizam por ter essa elevada capacidade de resposta diferenciada, há outras em que essa capacidade ainda se encontra em processo de construção. Aquelas que são capazes de responder diferentemente às situações que surgem assim procedem por terem acumulado situações que tornaram possível a formação de uma complexa trama de relações em distintos níveis. No entanto, há outras que ainda se veem iniciando este caminho crescente em complexidade. Como marca dessa construção, está a capacidade de construir um sistema de atores fortemente identificados com a sociedade local, que deve ter a habilidade, não somente de compreender a realidade local e seu entorno (limites e potencialidades), mas ainda uma capacidade de percepção da vida local de forma a definir a orientação que deve ser tomada para o processo de diferenciação. Isso porque nem toda resposta diferenciada é pertinente. Apesar da busca por projetar respostas diferenciadas signifique um passo adiante a ausência de atividade dos que entendem o processo de desenvolvimento como predeterminado, é comum a compreensão desmedida de seus recursos, levando às decisões inadequadas às características locais e dos arredores.

Em muitos casos a diferenciação se manifesta apenas no nível do discurso. Assim, mesmo diante da simplicidade de uma realidade local o discurso dos protagonistas expressa intenções de diferenciações. Segundo Arocena (2004), estes são casos em que houve algum traumatismo que levou à redução do potencial local a expressões mínimas. Por exemplo, sociedades que se desenvolveram em torno de uma grande indústria, ficando basicamente refém de seus interesses e pouco articulando formas de organizar respostas individualizadas. Nestes casos gera-se um estado de dormência garantido pela suposta segurança que lhes garantia o tecido industrial ou agro-pecuarista, como é praxe na América Latina.

Há ainda um caso mais desafiador ao desenvolvimento local, no qual estão ausentes as referências para a diferenciação das respostas. Trata-se de sociedades fortemente estruturadas sobre solo fértil a produção agrícola ou aquelas que padecem sobre a forma de um imobilismo generalizado. A força da terra como meio de produção abundante à geração de valor atrai os meios técnicos avançados que invadem o cenário local. O entorno, pressionado, identifica formas de especialização decorrente da produção local, fazendo com que todo o sistema funcione por e para o desenvolvimento da atividade dominante. No caso de onde paira o imobilismo, o que se afirma é a incapacidade de promover saída a um sistema extremamente simples. Não havendo uma produção dominante, tampouco uma dinâmica

conveniente à geração de processos que levam às respostas diferenciadas, verifica-se um completo esvaziamento do cenário local.

5.1.1.4 O ator político-administrativo

A lógica do sistema político-administrativo tem histórico de prevalência sobre os processos de desenvolvimento local. Estabelecendo-se por tradição centralizadora, debilitaram a força das instâncias locais, tornando-as apenas transmissoras de mensagens vindas do centro. Embora tenhamos visto proliferar discursos descentralizadores, sua prática ainda é ordinária. Nestes termos, é tema decorrente do sistema político-administrativo a presença das lógicas centralizadas (vertical) e descentralizadas (horizontal).

Um sistema político-administrativo é centralizado quando a lógica dominante é verticalizada, o que pode ocorrer não necessariamente sobre toda a organização política formal do município. Pelo contrário, sua mais assídua manifestação é expressa por vínculos com diferentes setores da administração local. Assim, as diferentes partes que compõem a administração municipal podem relacionar-se diretamente com as agências ou ministérios correspondentes, passando a proceder segundo a racionalidade destas. No conjunto, paira a crença de que há uma forma única de administrar a parte pública, momento em que a centralização das decisões é reforçada, distanciando e inibindo iniciativas próprias de outras partes do município que não o das estruturas formais tradicionais. De modo similar ao que procede no mundo privado, a administração municipal reduz sua área de ação apenas ao cumprimento de serviços urbanos e dotação de orçamentos definidos a priori pelas esferas extralocais. A fragmentação típica dessa lógica setorial dificulta a organização de um sistema de ação sensível a todo o desenvolvimento do território local, como é típico na América Latina.

O outro extremo pontua um sistema de decisões que não se estrutura somente em função de uma racionalidade setorial, pois considera uma lógica horizontal sensível à interferência de atores locais nas decisões. Gerando âmbitos horizontais de decisão, diferentes racionalidades passam a fazer presença na formação do desenvolvimento local.

Arocena (2004) assinala experiências de desenvolvimento local em que a administração municipal assumiu um papel de agente de transformação. Sendo o sistema predominantemente centralista, o poder que é próprio deste agente pode resultar em ações

horizontais benéficas ao local. No entanto, o autor aponta casos de um desenvolvimento local dinâmico em que a figura do ator municipal foi ausente, sendo todo o processo impulsionado e dirigido por atores da própria sociedade civil. Nestes casos, ele diz, trata-se de sociedades locais densas, com uma rica história coletiva, que não esperavam benefícios do ator político- administrativo (AROCENA, 2004, p. 37). Apesar de algumas similaridades, as ocorrências em São Roque de Minas guardam diferenças significativas que merecem ser desdobradas. .

Mas, é válido destacar que no movimento derivado pela lógica da horizontalidade duas situações se fazem presentes. Uma refere-se às dificuldades e limites que a lógica centralista impõe à ação municipal, que muitas vezes ultrapassam a vontade e esforço dos dirigentes locais e outras iniciativas neste espaço. A outra trata da própria ausência do ator municipal (prefeitura) nos processos de desenvolvimento da lógica horizontal, parecendo expor a força da tradição centralista na ação municipal.