2.3. ULUSAL KANALLAR
2.3.5. Proje Aşamasında Ulusal Kanallar
2.3.5.2. Nikaragua Kanal Projesi
O quadro em que se deu a negociação entre os países para a implantação da unificação monetária na União Européia, além das características históricas específicas de que tratou o capítulo anterior, definiu-se por um vasto repertório de acordos entre as nações através do qual é possível identificar padrões de cooperação e de barganha política. Como em outras situações de harmonização internacional ou de criação de pactos
supranacionais, os diferentes pesos econômicos relativos dos países e sua própria cultura política levaram a resultados precisamente definidos.
Existem várias interpretações e possibilidades de leitura do processo de negociação e de decisão segundo distintos enfoques políticos. Foge aos propósitos deste trabalho fazer um estudo detalhado da política de negociação de cada uma das etapas pertinentes ao processo de integração monetária na UE. Entretanto, a adesão e participação dos Estados nacionais deve ser compreendida a partir de seus posicionamentos relativos e das principais questões envolvendo as etapas da barganha entre nações.
A experiência européia é única até agora e não deve ser considerada como um parâmetro universal de forma indiscriminada. Sabe-se, desde o princípio, que a negociação envolve partes com diferenças estruturais importantes em muitos aspectos: tamanho das economias envolvidas; estágio da estabilidade macroeconômica no início das atividades de coordenação; culturas políticas e estruturas institucionais de decisão bastante diversificadas. Todos estes fatores terão influência nos rumos e no estilo de concertação adotados.
Distribuição dos grupos de países segundo a estabilidade monetária
Kaelberer (2001) estuda o caso europeu de negociação da unidade monetária com especial ênfase no que chamou de um conflito entre os países de moeda fraca e os países com moeda forte. Sabendo que a cooperação monetária envolve, acima de tudo, uma negociação sobre a distribuição dos custos econômicos e políticos da implementação das medidas necessárias à unificação, os resultados destes acordos vão traçar o painel divisório dos custos de ajustamento.
Os critérios utilizados por Kaelberer (2001) para a determinação do posicionamento de um país-membro entre os com moeda forte ou fraca foram os diretamente vinculados ao valor das moedas nacionais: situação do balanço de pagame ntos, variação da taxa cambial com relação à moeda de referência (o marco alemão) e nível de inflação. Dentre estes critérios, destaca-se o menor nível de inflação,considerado um indicador de maior estabilidade do sistema financeiro nacional e, em princípio, um elemento facilitador do ajuste das contas externas. Ademais de ser o padrão de referência de todo
o processo de harmonização econômica, a Alemanha desempenhou um papel de liderança incontestável, não apenas pelo exemplo de disciplina monetária mas também por participar diretamente no centro de cada uma das etapas.
Segundo Kaelberer (2001), é possível identificar uma constância ao longo do processo de elaboração das regras para a unificação, marcada especialmente pelo confronto entre os países mais ou menos próximos dos objetivos de estabilidade. Este confronto é, de partida, marcado pela desigualdade entre os dois grupos de países, uma vez que aqueles cujas moedas são tidas como fracas têm maior estímulo a cooperar na definição das regras de convergência por seu exíguo poder de ameaçar de saída do acordo junto aos países mais estáveis. A classificação dos países proposta pelo autor é interessante e merece ser retomada para discussão. A intenção é fazer um painel dos vinte anos que antecederam a definição das regras do Tratado de Maastricht, para ver as discrepâncias mais marcantes entre os doze países (Luxemburgo usava como moeda o franco belga).
Tabela 2.1. Países a moeda forte e fraca na União Européia
Depreciação frente ao marco alemão
1972-1992 Diferencial acumulado de inflação frente ao marco alemão 1972-1992 (Preços ao consumidor) Saldos em transações correntes acumulados 1972-1992
(em bilhões de US$)
Alemanha -- -- 248,3 Países Baixos 11,5 18,9 83,5 Bélgica 47,6 42,0 21,6 Dinamarca 78,4 77,4 -24,1 França 114,6 80,8 -41,9 Irlanda 186,8 133,9 -12,9 Reino Unido 209,7 124,9 -106,7 Espanha 254,5 169,0 -88,9 Itália 406,3 167,2 -103,5 Portugal 965,4 289,9 -14,5 Grécia 1329,2 288,3 -34,4 Fonte: Kaelberer (2001: 19)
Este é um quadro estático com posições acumuladas em duas décadas, que não ilustra, portanto, as diferentes fases e transformações vividas pelos países.33 A principal característica escolhida para classificar o poder de uma moeda nacional foi o índice de
33 Por se tratar de uma observação estática incorporando dados até 1992, é fundamental lembrar que os
inflação. Vê-se por este critério que os países mais fortes são Alemanha, Países Baixos, Bélgica e Dinamarca e que grandes economias como a França, o Reino Unido e a Itália estão no grupo de moeda fraca o que, em princípio, deveria significar seu menor poder de negociação sobre as cláusulas de ajustamento,34 bem como um menor grau de
liberdade na condução de sua política econômica. Apesar destes países terem se submetido a medidas de ajustamento, isto não pode ser interpretado como um enfraquecimento de seu peso político dentro do bloco europeu.
Com relação ao ajuste externo, os países com moedas fracas apresentam maior exposição aos choques externos e têm a clara limitação de seu nível de reservas em divisas e/ou do recurso ao financiamento internacional para fechar o balanço de pagamentos. Desta maneira, os países teriam seu peso nas negociações políticas das cláusulas econômicas vinculados à estabilidade e credibilidade de sua moeda.
Outro fator relevante na distribuição de importâncias entre os membros da UE é o tamanho da economia. O parâmetro de comparação histórico imediato seria a reformulação da estrutura monetária mundial após a Segunda Guerra, fixado pelos acordos de Bretton Woods. Entretanto, a hegemonia norte-americana consolidada naquele momento e derivada da importância econômica do país ao final do conflito não tem paralelo no caso europeu. Embora a Alemanha Federal tenha sido desde os anos 1950 a maior e mais dinâmica economia do continente europeu, os termos de sua dominância no processo de unificação econômica e monetária foram distintos. A nítida assimetria de poder dos Estados Unidos com relação a todos os demais países do sistema de Bretton Woods, reflete além dos fatores citados acima, uma situação bastante particular na geopolítica mundial. Pelo tamanho, a economia alemã poderia ser comparada à francesa e à britânica. Adicionalmente, o país teve a seu favor a estabilidade macroeconômica. A despeito das regras de cooperação e de consenso nas negociações, a distribuição do poder "na prática" entre os membros da UE não se fez de acordo com critérios imutáveis. A França, por exemplo, não traduziu sua importância política em termos de poder no processo de negociações.
34 O tamanho das economias e o fato de um país ter sido sócio fundador da Comunidade Européia
Para os países europeus, a cooperação monetária teve um significado de ganho de credibilidade fundamental na rota de seu posicionamento internacional e também serviu como um elemento disciplinador importante na consolidação da legitimidade política interna para a implementação de medidas mais severas de ajuste e, portanto, mais impopulares. Evidentemente, há uma relação direta entre a legitimidade e efetividade das políticas macroeconômicas, a capacidade política de um governo nacional de sustenta-las e a estabilidade da taxa de câmbio. Se em uma área de integração monetária, as políticas nacionais divergem (ou não convergem) em seus objetivos e medidas, é natural que a manutenção da paridade entre as moedas seja muito mais difícil de manter.
A formação de uma área monetária envolve regras de ajuste em seu interior que limitam o alcance das políticas de ajuste domésticas. Além disso, os membros do bloco perdem parte da autonomia no que se refere a negociações de ajuste externo e financiamentos, uma vez que a situação de seus balanços de pagamentos terá impacto sobre os demais países. De acordo com Kaelberer (2001:46), "até certo ponto, uma união monetária representa uma forma última de financiamento" através da qual questões relativas ao balanço de pagamentos deixam de ser problemas nacionais. No entanto, embora a vinculação entre os membros dentro da área monetária seja cada vez mais estreita, não se pode esquecer que a responsabilidade pela política fiscal e outras decisões de política econômica permanecem sob a batuta dos Estados nacionais.
Em toda esta estrutura, é preciso entender o papel desempenhado pela Alemanha, como padrão do ponto de vista da estabilidade econômica e do rigor da política monetária.35 A
posição de protagonista não significou uma dominância absoluta sobre as decisões de política de coordenação, no sentido de que pudesse afetar ou influenciar diretamente a determinação de termos de políticas de seus sócios na UE, apesar de seu voto ter sempre tido um peso decisivo nas negociações.36 A Alemanha, como mencionado acima, com o suporte do exemplo de atuação de seu banco central transformou-se em um parâmetro para os sócios. A Alemanha não foi um ator absolutamente hegemônico no processo de
35 Para os políticos alemães, a UME foi acolhida como uma meta antes mesmo de qualquer esforço de
expansão econômica requerido pela reunificação Leste-Oeste.
36 Em decisões tomadas por consenso, um sócio individual pode ter muita importância, sobretudo quando
este indivíduo possui uma posição política relativa que lhe permite expressar suas visões e interesses confortavelmente na mesa de negociações.
estabilização ao fixar as regras de funcionamento dos mercados, de definir os parâmetros comuns de política, de responsabilizar-se pela garantia de liquidez entre os membros da União, e de gerenciamento do sistema de paridades cambiais. Entretanto, o país logrou influenciar de forma decisiva as diretrizes acordadas em cada uma das etapas da unificação monetária, embora essa dominância tenha sido exercida de fo rma não diretamente impositiva, até mesmo pela estrutura colegiada do processo decisório na UE.
O elemento denominado de maneira geral como "vontade política" ou a convergência de interesses entre os membros de um grupo econômico é o mais forte pilar para o avanço das negociações. Está presente na literatura o argumento de que os critérios de convergência econômica refletem, antes de tudo, necessidades políticas das partes em negociação.37Assim sendo, o fundamental no processo europeu seria mensurar e compreender os custos nacionais de ajustamento, especialmente no que se refere aos efeitos redistributivos das políticas implementadas.
Reconhecer as grandes diferenças entre os parceiros e a Alemanha leva a considerar o processo político da negociação monetária como um arranjo entre partes desiguais e, por isso, um tipo especial de cooperação ou de negociação com objetivos cooperativos, ou, ainda, uma negociação assimétrica.
Refletindo à luz da teoria dos jogos
As idéias de cooperação e barganha remetem a categorias que compõem a teoria dos jogos. A consciência dos custos e ganhos de participar da união monetária possibilita uma avaliação de resultados por parte dos jogadores que seriam os países envolvidos no esforço de coordenação de políticas. Existem várias contribuições na literatura que desenvolvem esta abordagem. Embora possível, ela deve ser utilizada com cautela. A diversidade no comportamento dos jogadores dificilmente levaria a resultados repetidos e/ou previsíveis ao longo do tempo.
37 Mais uma vez o exemplo da reunificação alemã é pertinente pois o interesse em seu sucesso acabou por
Uma proposta simplificadora seria a de considerar como o "grande jogo" a decisão sobre aderir ou não à união monetária. A existência de uma união monetária depende de reunir um número suficiente de países para realizar os ganhos derivados da integração. A disposição de cada membro para cooperar depende de sua percepção destes ganhos.
Ghymers (2001) propõe entender a coordenação européia como um caso ilustrativo do dilema dos prisioneiros38 em que a superação do estímulo dos jogadores a não cooperar seria conseguida através do desenvolvimento de uma cultura de colaboração e planejamento comum entre os países. A confiança mútua seria consolidada para a obtenção do consenso e da criação de uma vigilância permanente, de maneira a que estes países, com os ganhos de credibilidade de seus políticos nacionais ao manter as regras da coordenação, fossem levados a permanecer no pacto e ativos nas negociações.
Uma questão relevante – e que permite uma melhor compreensão desta proposta de análise, é que, em princípio, as funções objetivo dos demais sócios são desconhecidas dos jogadores. Cada qual avalia o custo político doméstico da implementação das políticas de ajustamento frente aos ganhos derivados delas.
No entanto, o arcabouço teórico do dilema dos prisioneiros não permite incorporar todas as especificidades da integração monetária européia, já que os jogadores estão sempre em contato entre si e em condições de negociar, a decisão de cooperação deve ser dividida em vários sub-jogos, na medida em que são várias as etapas da negociação. O estímulo a não cooperar, quando presente, pode ser entendido como resultado da dificuldade de avaliação mais concreta dos benefícios trazidos pela unificação monetária e, portanto, da incerteza envolvida na decisão de participar de governança macroeconômica supra-nacional ou ainda uma decisão política doméstica cujo payoff fosse superior.
Analisando do ponto de partida do sistema monetário internacional, especialmente após a Segunda Guerra, percebem-se os problemas originados pela falta de cooperação entre as nações. A assimetria resultante da hegemonia norte-americana levava os outros países automaticamente a cooperar ("coordenação espontânea"). Mas a coordenação,
38 Um jogo em que a estratégia dominante, dado que não se conhece a escolha do outro jogador, é não
per se, não é uma garantia de que o sistema vá funcionar pois qualquer atuação nefa sta
do líder puxaria os outros sócios a abandonar a atitude cooperativa.
A solução do dilema através da mudança do ambiente institucional de forma a criar um estímulo dos jogadores para a cooperação conduziria à saída de um equilíbrio ruim para uma outra situação em que os ganhos são superiores para todos.
A coordenação é, em princípio, um meio de garantir a autonomia das nações dentro de um processo decisório unificado. Ou seja, diretrizes comuns de política econômica ou reformas estruturais são mais eficientes e têm menor custo político quando definidas em um processo de negociação que conduza a um consenso e leve à convergência de interesses regionais e supranacionais.
Visto de outra maneira, o problema pode se resumir à aceitação pela sociedade de um conjunto de regras comuns, com base na avaliação dos benefícios trazidos por estas regras. O processo político de construção destes consensos é bastante complexo por ter de incorporar as distintas culturas e práticas nacionais. No caso específico da moeda, bem além dos custos da unificação, entra "em jogo" o custo não apenas simbólico de seu abandono como um ícone de identidade nacional, como marca de soberania.
Não havendo coordenação política, os países poderão dificilmente antecipar as ações dos outros grandes jogadores e portanto atuar de forma a aumentar seus benefícios. A cooperação conduziria sem dúvida a melhores resultados.
Pode-se pensar na análise de um jogo com duas fases, sendo a primeira um jogo composto pelas negociações que conduzirão a um conjunto de diretrizes compondo a proposta de tratado da unificação monetária aceitável por todos os países membros e a segunda fase, um jogo no qual se negocia a ratificação que consiste em garantir que os respectivos parlamentos nacionais e as sociedades aceitem as regras e legitimem os tratados.
Qualquer que seja o instrumental analítico usado para compreender as fases da negociação política da unificação monetária, sabe-se desde o princípio que os sócios de um projeto regional, ao aderirem a este projeto já fazem uma escolha. Interessa
conhecer as condições que os levaram a esta escolha. O comportamento individual de cada candidato a membro de uma união monetária é determinado, acima de tudo, pela estrutura das relações econômicas do país com o resto do mundo, em especial pelas restrições que lhe são impostas como mobilidade de capital, autonomia da política monetária e regime cambial.39
O conjunto destas variáveis somado aos interesses políticos indissociáveis de suas decisões torna delicada a tarefa de elaborar a estrutura de um jogo capaz de contemplar todos os elementos envolvidos e de permitir a sistematização dos lances dos jogadores em padrões fixos e/ou replicáveis. Ademais, a diversidade dos elementos envolvidos na negociação fazem com que seja difícil definir ou tentar quantificar supostos payoffs atribuídos aos jogadores.
Outra possibilidade de análise seria tomar separadamente cada uma das diferentes etapas da negociação e observar o comportamento dos países como jogadores naquele contexto determinado, frente a uma questão específica. Exercício semelhante foi realizado por Paunovic (2001) ao estudar o comportamento de países membros de um grupo em processo de unificação monetária frente à questão de manter a paridade da moeda usando as reservas internacionais ou desvalorizar.
A lógica nacional da participação na união monetária
A literatura sobre a escolha de regimes monetários aponta para o fato de que não há uma solução única para o dilema monetário que garanta bons resultados econômicos e que seja politicamente sustentável. Mais do que isto, a opção por um regime monetário envolve tanto considerações políticas quanto econômicas e a chave da sustentação deste regime monetário está na capacidade do governo de identificar e negociar os ganhos e perdas vinculados a uma ou outra escolha monetária junto à sociedade. Assim, a decisão de aderir a um projeto de unificação monetária é composta de um conjunto de decisões vinculadas aos termos da construção deste regime monetário.
39 Até este ponto, aspectos relacionados com o comércio internacional foram pouco mencionados no
trabalho, por se tratar da UE, cuja importância inicialmente dos fluxos de comércio intra-regionais foi a base do processo de integração.
Considerando que o regime monetário se compõe de escolhas quanto à autonomia sobre a política monetária, a estabilidade da taxa de câmbio e o grau desejado de abertura aos movimentos de capital, tem-se um quadro geral sobre a complexidade da decisão nacional no que se refere a participar de um acordo monetário entre países. Falta definir o posicionamento em relação à capacidade e aos interesses vinculados à manutenção da autonomia sobre a política monetária interna de um governo nacional.
Durante o longo processo de convergênc ia nos países europeus, a obtenção de consensos políticos na esfera nacional nem sempre foi uma realização evidente. Mesmo havendo concordância quanto à integração em uma zona monetária única, os procedimentos intermediários de aceitação doméstica das medidas de convergência macroeconômica estiveram sujeitos à negociação política pelas distintas coalizões de governos dos países membros.
Sob o ângulo do que se poderia chamar de "politização" do processo de integração europeu, é possível considerar, seguindo Levitt e Lord (2000), que a união monetária teve uma contribuição bem mais acentuada do que a etapa inicial de montagem de um mercado comum para o avanço da discussão política no seio da UE. O aprofundamento da discussão política no bloco está vinculado também ao fortalecimento das instituições européias, sendo difícil determinar uma relação unilateral de causalidade entre os dois processos. A obtenção de acordos políticos nos planos nacionais dependeu de uma ampliação da discussão pública nos países acerca tanto dos objetivos, como das características e funções das instituições européias que apoiariam o processo de convergência econômica e de criação da moeda única.
A negociação política foi impulsionada pelo interesse dos países membros que exerceram liderança na UE e também dependeu de um ganho de credibilidade dos