31 AB’de lobicilik konusu incelenirken AP özelinde de bir değerlendirme yapılmaya çalışılmasının nedeni anlaşılabilecektir.
32 özetlenmekteydi. Ancak Lizbon Antlaşması bu konuya yeni bir boyut getirerek AB düzeyinde lobiciliğin siyasi karar alma sürecinin ve katılımcı demokrasinin bir parçası haline gelmesini sağlamıştır. Ancak bu durum AB’nin kurulduğu yıllarda bu halde değildir. Bu başlıkta lobiciliğin AB’deki gelişimi ele alıncak, sonraki başlıkta ise Lizbon Antlaşması ile gelen ABA m.11 incelenecektir. Lobiciliğin AB’deki gelişimi incelenirken değinilecek önemli gelişmelerin AP’deki lobiciliğe nasıl etki ettiğine de kısaca değinilecek, böylece AP’nin ele alındığı bir sonraki bölüme zemin oluşturulacaktır.
Lobiciliğin ilk olarak ortaya çıktığına inanılan ABD’de, yıllardır süregelen değişikliklerle, ABD anayasası dini özgürlüklere, basın özgürlüğüne, Kongre’ye dilekçe verebilme özgürlüğüne (bu sayede lobi yapabilme özgürlüğüne) kavuşmuştur. Böylece ABD’de lobi yapmak meşru bir faaliyet olarak ülke kültürüne yerleşmiştir. ABD’de lobicilik geçmişinin uzun olması bu uygulamanın kamuoyu tarafından kabul edilmesini sağlamıştır ve lobi faaliyetleri politikacıların dikkatini çekmek isteyen STK’lardan vatandaşların kurduğu gruplara kadar geniş bir kitleye yayılmış durumdadır.59 Avrupa’da ise lobicilik kültürü ABD’ye göre daha yeni gelişen bir kültür olarak adlandırılabilir ve de bu kültürün meşru olduğuna ikna olmak Avrupalıların vaktini almıştır.60 Yine de AB’de lobiciliğin tanınmış bir faaliyet olduğu ve çoğu siyaset
59 Detay için bkz. Christine Mahoney ve Frank Baumgartner, “Converging perspectives on interest group research in Europe and America”, West European Politics, Cilt 31, No.6, 2008, s.1253-1273.
60 Bkz. Euractiv, “EU and US approaches to lobbying”, 2005.
http://www.euractiv.com/section/public-affairs/linksdossier/eu-and-us-approaches-to-lobbying/ Erişim Tarihi: 06.08.2019.
33 bilimcinin politika yapım sürecinde lobiciliği meşru ve önemli role sahip bir faaliyet olarak kabul ettiği göz ardı edilemez.61
AB’nin yasama alanının kapsamı ve yetkileri genişledikçe, lobicilerin, bir diğer ifadeyle çıkarlarını savunan kişi ve kurumların sayısı da artmıştır. Birliğin karar alma süreçlerinin karmaşık olması sebebiyle, AB’de lobicilik, ABD’de yapılan klasik lobicilik faaliyetlerinden farklıdır. Halen gelişen ve değişen bir siyasi yapı olarak AB’de, Birliğin organları arasındaki dengeler de sürekli değişebilmektedir.62 Örneğin AP’nin artan rolü, lobilerin AP’ye yönelmesine sebep olabilmektedir. Avrupa çıkar politikaları alanında son yıllarda birçok araştırma yapılmıştır. Sektörel odaklı vaka çalışması şeklinde yapılan bu çalışmalardan çıkarılan en önemli derslerden biri, güvenilir genellemeleri çok zorlaştıran AB lobiciliğinin ne kadar çeşitli ve karmaşık olduğudur.63
Bugünkü AB’nin ilk otuz yılında Brüksel’de öncelikle üye devlet hükümetleri lobi faaliyetlerinde bulunmuştur. O yıllarda Topluluğun politik gücünün daha zayıf olması ve üye devletlerin oybirliği ile Bakanlar Konseyi’nde kararları veto edebilmesi lobicileri ulusal yollarla lobi yapmaya sevk etmiştir.64 Brüksel'de lobicilik sürecinin 1970'lerin sonunda gelişmeye başladığı söylenmektedir; o zamana kadar, Avrupa'daki
"lobicilik" sözcüğü sadece en üst düzeydeki diplomatik faaliyetler için kullanılmış olup,
61 Jeremy Richardson, “Policy-making in the EU: Interests, Ideas and Garabage Cans of Primeval Soup”, Jeremy Richardson (der.), European Union: Power and Policy Making, 3. Baskı, New York, Routledege, içinde, 2006, s.3-30.
62 Pieter Bouwen, 2002, s.368
63 A.g.e., s. 365-390.
64 Rinus Van Schendelen, Machiavelli in Brussels: The Art of Lobbying The EU, 2.
tam güncellenmiş baskı, Amsterdam University Press, 2005, s.91.
34 yasama süreçlerine katılan az sayıda lobici mevcuttur.65 Lobi faaliyetlerinin yaygınlaştırılmasına yol açan asıl olay, 1979'da AP’nin ilk kez doğrudan seçimle seçilmesi olmuştur. AB karar alma sürecinin karmaşıklığı, firmaların Brüksel’de sürekli bir temsilcilerinin bulunması gerektiğinin giderek daha fazla farkına varmalarına sebep olmuştur. Lobiciliğin gelişimi, üye devletlerin içindeki farklı siyasal aktörlere bilgi sağlamanın yanı sıra, yasama sürecini aktif ve etkili bir şekilde etkileme ihtiyacı üzerine kurulmuştur.66
Bu gelişmeye AP açısından bakılacak olursa; doğrudan seçimlere kadar AP’nin karar alma mekanizması içerisinde yetki alanlarının oldukça sınırlı olduğu belirtilmelidir. Ekonomik ve sosyal konularda karar verici durumda değildir; siyasi konularda ise, görüşleri tavsiye niteliğinde kalmaktadır. AP doğrudan halkın oylarıyla seçilmediğinden halkın konulara ilgisi de oldukça azdır. Bu sebeple de AP üzerinde herhangi bir lobi faaliyeti oluştuğu söylenemez. Üye devletler önemli seviyede bir gücü olmayan bir Parlamento’nun neden doğrudan seçilmesi gerektiğine dair ikilem yaşadığından, AP için doğrudan seçime rıza göstermede isteksiz davranmıştır.67 AP’nin halk tarafından doğrudan seçilmesi AP için yetki artışı sağlamasa da halkın kuruma karşı ilgisini artırması açısından önemlidir.68 . Bu sayede halk yetkileri o gün için çok sınırlı olan parlamenterlerden, bölgeleri için isteklerini gündeme getirme imkânı elde
65 Phil Harris ve Craig S. Fleisher, 2005, s.51.
66 A.g.e., s.51.
67 Michael Shackleton, "The European Parliament", John Peterson and Michael Shackleton (der.), The Institutions of the European Union, New York, Oxford University Press, içinde, 2002, 97.
68 Bu dönemde AP üzerinde lobicilik için bkz. Arif Esin, Avrupa Birliğinde Lobicilik Faaliyetleri, İstanbul, 1995, s. 135-141.
35 ettiklerini fark etmiştir. AP’nin seçmeni olan halk, AP Komisyonlarının çalışmalarını, Genel Kurul oylamalarını yakından takip etmeye başlamış ülkesini, bölgesini, sektörünü ilgilendiren konularda çıkarlarını korumak amacıyla lobicilik faaliyetlerine girişmiştir.
Lobiler aynı zamanda Komisyon’un aldığı kararlara karşı Parlamento vasıtasıyla kamuoyu oluşturmaya başlamışlardır.
AB’de lobicilik denince bir sonraki en önemli gelişme olan Avrupa Tek Seneti (ATS)’ye kadar katılımcılığın oldukça düşük olması, Komisyon’un 1988 tarihli raporunda iş dünyasından AB yönetimine daha aktif katılım çağrısı yapmasına neden olmuştur.69 Bu süreçte Brüksel’de artık lobicilerin hızla arttığı görülmektedir. Coen’in AP için 2007 yılında hazırladığı kavram kağıdına göre70 o yıllar AB içerisinde lobiciliği öğrenme yılları olarak bilinmektedir. Avrupa Komisyonu’na doğrudan ziyaretlerle lobi yapmak en çok tercih edilen yöntem olarak belirtilmektedir.
1987 tarihli ATS, Toplulukları Kuran Antlaşma’nın ilk büyük revizyonunu temsil etmekte olup Avrupa’ya 1992 yılı itibariyle tek pazarı kurma hedefi vermiştir. Bu gelişmeyle birlikte lobiciliğin yeri ulusallıktan Avrupa kanallarına tamamıyla kaymıştır.71 1990’lı yılların AB’de lobicilerin faaliyetlerini artırmasının ana sebepleri olarak; üye devletlerden AB kurumlarına giderek artan düzeyde yetki aktarımı olması
69 Bkz. Cecchini Raporu, Brüksel, 1988. http://aei.pitt.edu/3813/1/3813.pdf. Erişim Tarihi: 06.08.2019.
70 David Coen, Lobbying in the European Union, European Parliament Briefing Paper PE 393.266, 2007, s.5-6. Bkz. http://www.europarl.europa.eu/RegData/
etudes/etudes/join/2007/393266/IPOL-AFCO_ET(2007)393266_EN.pdf. Erişim Tarihi:
06.08.2019.
71 David Coen, 2007, s.9.
36 ve de Tek Pazar kurulumu ile ilgili süreçlerde nitelikli çoğunluk oylamasının getirilmesi gösterilir.72
ATS ile özellikle firmalar günlük işlerinde alınacak kararların Avrupa kuruluşlarınca alınacağının farkına varmışlardır. Ayrıca ATS ile gelen nitelikli çoğunluk oylaması ve üye devletlerin veto etme kaybı ile siyasi sürecin sonunda kendileri için olumsuz politik kararların daha sık çıkabileceğini anlamışlardır. Öncelikle bu sebeple firmalar, Bakanlar Konseyi'ne yapılan lobi faaliyetlerinin yönergelerin hazırlanması üzerinde sınırlı etkisi olacağını ve de böyle bir lobi çalışmasının sonuçları değiştirmek için geç bir lobicilik faaliyeti olacağını fark etmişlerdir. Dolayısıyla, lobicilik masraflarının daha yüksek olmasına rağmen, Komisyon ile politika oluşturma aşamasında daha proaktif bir lobi çalışması yürütür hale gelmişlerdir. Bu daha yüksek maliyetli lobicilik, uluslararası işbirlikleri biçiminde ve Komisyon ile doğrudan ya da bireysel işbirliği biçiminde gerçekleşmeye başlamıştır.73
Bu gelişmenin AP’yi nasıl etkilediğine bakılacak olursa, her sektörden lobicinin bu süreçte Brüksel’de ve AP’de lobi faaliyeti yapmaya başladığı söylenebilir. İşbirliği prosedürü AP’yi Konsey ile eşit statüye taşımasa da bu prosedürde AP ikinci okuma sırasında tasarıyı reddederse Konsey sadece oybirliği ile karar alabilecektir. Lobiciler AP üzerinde lobi faaliyetleri ile AP’nin ilk okumadaki kararında ısrarcı olmasına sebep olabilmektedirler. Son karar verici yine Konsey olmakla birlikte, AP’ye yapılan lobi faaliyetlerinin kökeninde hem AP’nin tutumunu etkilemek hem de Konsey’e lobicilerin
72 Alex Roney, The EU Fact Book: The Complete Question and Answer Guide, Londra, Kogan Pace, 2000, s.14.
73 Robert Hull, “Lobbying Brussels: A View From Within”, Sonia Mazey ve Jeremy Richardson (der.), Lobbying in the European Community, Oxford, Oxford University Press, 1993, içinde, s.82-92.
37 seslerini duyurmak ve onların da fikirlerini etkilemek yatar.74
Maastricht Antlaşması sonrasında lobicilerin yönlerini tamamiyle AP’ye doğru çevirdikleri görülmektedir. Artık AP’nin politika belirleme yetkilerinin arttığı ve bunun da yeni lobicilik fırsatlarını ortaya çıkardığı kabul edilmiştir. Ortak karar prosedürü sayesinde AP’nin, Bakanlar Konseyi ile eşit söz hakkına sahip hale geldiğinin altı çizilmelidir. Lobicilik faaliyeti en fazla birden fazla komitenin ortak çalıştığı kararların alındığı konularda ortaya çıkmıştır.75
Bu gelişmelerle, Avrupa politikası sürecinde lobiler Bakanlar Konseyi’nde bir tasarrufun başlangıcından onaylanmasına, Avrupa Komisyonu’nda gündem belirleme ve tartışmaların oluşumuna, AP’de komitelerde politika belirlenmesinden, son yorumlamaya ve hatta üye devletlerde düzenlemenin uyumlulaştırılması ve uygulanmasına kadar etkili hale gelmişlerdir. Böylelikle politika yapım sürecinin her noktasını izleyebilen ve tüm bilgilere erişebilen lobiciler AB kamu politikasının gelişimi ve sunumu için önemli bir bilgi kaynağı, politika yapıcılar için de meşruiyet kaynağı durumuna gelmişlerdir.76 Bu dönemdeki lobicilik patlamasının (elit çoğulcu bir yapıya sebebiyet verse de77) Avrupa bütünleşmesi için meşruiyet sağlaması lobiciliğin
74 Bu dönemde AP üzerinde lobicilik için bkz. Arif Esin, 1995, s. 135-141.
75 David Coen, 2007, s.3-13.
76 Bu konu hakkında genel olarak bkz. Burson-Marsteller, 2013, s.2.
77 Elit Çoğulculuk, politika forumlarına ve komitelere erişimin stratejik olarak tavsiye edilen belirli sayıdaki politika oyuncusuyla sınırlı olduğu bir lobicilik sistemidir.
Böylece, AB kurumları, erişim karşılığında belirli davranış kuralları ve kısıtlamalar talep edebilir. Bkz. David Coen, “The evolution of the large firm as a political actor in the European Union”, Journal of European Public Policy, Cilt 4, No.1, 1997, s.91-108.
38 faydalı yönü olarak not edilmektedir.
Bu gelişmenin AP’yi nasıl etkilediğine bakılacak olursa, lobiciliğin, kararların alındığı yerlerde yapıldığı hatırlanmalıdır. Bu sebeple bu dönemde lobiciler, AP’nin Komisyon’a benzer şekilde lobi faaliyetlerine açık olduğuna karar vermişlerdir.78 Ortak karar prosedürünün genişlemesi ile birlikte AP, lobicilerin ilgisini daha da çekmeye başlamıştır. AP, hem birincil seviyede lobi faaliyetlerine hedef olmuştur hem de Komisyon ya da Konsey'de baskıyı artırmak isteyen lobiciler tarafından aracı olarak hedeflenmiştir.79 Komisyon ve Konsey, ATS’nin yürürlüğe girmesine kadar hükümet dışı çıkar gruplarının tercih ettiği kurumlar iken, AP lobicilerin dikkatini çeken bir kurum değildir. AP’nin kurumsal konumu yeni yasama prosedürlerinin getirilmesi ile yükseltildikten sonra, çıkar grupları AP’deki eylemlerini yeni bir nüfuz kanalı olarak yoğunlaştırmıştır. Başlarda, daha az örgütlenmiş çıkar grupları, halkla en ilgili konularda Parlamento ile ittifak kurmaya çalışmıştır.80 Bu grupların ana stratejisi, AP üzerinden nihai amaç olarak Komisyon ve Konsey’e lobi faaliyetinde bulunmak şeklindedir. Bu durumun kurumlar arası dengede önemli ölçüde etkisi olmuştur.
Komisyon ve Parlamento her zaman Avrupa çıkarlarını temsil eden müttefikler değil de;
çoğu zaman meşruiyet için çalışan kurumlar olarak dikkat çekmektedirler.81
2000’li yıllara gelindiğinde iş dünyasının AB politika yapım sürecinde ana aktör
78 European Parliament Directorate General for Research, 2003.
79 Karolina Karr, Democracy and Lobbying in the European Union, Chicago, University of Chicago Press, 2008, s.157.
80 Bkz. Christine Mahoney, “Networking vs. Allying: The Decision of Interest Groups to Join Coalitions in the US and the EU”, Journal of European Public Policy, Cilt 14, No.3, 2007, s.366-383.
81 Wilhelm Lehmann, 2009, s.41-54.
39 haline geldiği görülmüştür. AB lobiciliği iş çıkarlarının faaliyetleri için elverişli bir düzenleyici ortam sağladığı kilit bir mekanizma haline gelmiştir.82 Brüksel’de çıkar gruplarının da hükümet işleri ofisleri açarak AB politikaları süreçlerini Brüksel’den yönetmeye başladıkları görülür. İlerleyen başlıklarda belirtilecek olan lobiciliğin sakıncalı yönleri 2000’li yıllarda kendini göstermeye başlamıştır ve bu yıllarda Brüksel'de giderek artan sayıdaki lobici, AB kurumları için bir endişe kaynağı haline de gelmeye başlamıştır. Akademisyenler, politikacılar, iş dünyası seçkinleri ve Avrupa halkı, AB’de lobicilik konusunda siyasi kurumlara eşit olmayan erişim sağladığı ve de asimetrik bilgi sağlama sebebiyle endişeli yaklaşmışlardır. Bu durum AB'nin politika oluşturma sürecinin açıklığı ve şeffaflığı üzerinde ve kurallarının oluşturulması ve düzenlenmesi için büyük bir baskı oluşturmuştur.
AB politikasındaki son ve en önemli değişiklikler Lizbon Anlaşmasının onaylanmasının ve 2009 yılında yürürlüğe girmesinin ardından gelmiştir. Uzun ve çok çeşitli tartışmalardan ve anlaşmayı Üye Devletler'de onaylamaya yönelik başarısız girişimlerden sonra, 1 Aralık 2009'da yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması83 AB’nin karar
82 Bkz. Peiter Bouwen, 2004, s.473-495.
83 Lizbon Antlaşması ile gelen şu hususlar lobicilik faaliyetleri açısından da farklılıklar oluşturmuştur: Lizbon, yeni adıyla olağan yasama prosedürünü göç, ceza adalet işbirliği, polis işbirliği, ticaret politikası ve tarım gibi politik alanlara genişletmiş ve de AP’ye daha fazla güç tahsis etmiştir. Lizbon Antlaşması’na göre ortak karar ile karara bağlanan alanlardaki uluslararası antlaşmalar için AP’nin çoğunluğunun muvafakati gerekmektedir. Ayrıca; Lizbon, zorunlu ve zorunlu olmayan harcamalar arasındaki ayrımı kaldırarak AP’nin gücünü daha da artırmıştır. Bu değişiklik AP’yi karar için Bakanlar Kurulu ile eşit ortak yapmıştır. AP’ye daha fazla güç tahsis etmek, orada daha fazla lobicilik faaliyetine neden olmuştur. Dahası, Dışişleri ve Güvenlik Politikasında
40 alma sürecinde daha katılımcı demokrasi ve şeffaflığın yolunu açmıştır. Birlik lobi hedefi olarak hiç bu kadar cazip olmamıştır. Birlik daha önemli ve daha güçlü hale gelmiş, ayrıca politika şekillenmesi açısından dışarıdan etkilere de daha açık hale gelmiştir.84