Avrupa Birliği’nde Lobicilik

Bu başlıkta AB’de lobicilik konusu öncelikle demokratik meşruiyet sorunu ile ilişkilendirilerek açıklanmaya çalışılacaktır. Demokratik sistemlerde lobiciliğin yerleşmiş olduğu ve de kural altına alındığı önceki başlıkta ortaya konmuştu. Burada AB’de lobiciliğin gelişimi ile ulaştığı noktaya faydalı ve sakıncalı yönleri ile bakılmadan önce, lobiciliğin AB’de gelişmesinin ardındaki temel neden olan demokratik meşruiyet konusuna kısaca değinilecektir. Demokratik meşruiyet sorununa çözüm olarak AP’nin gücünün artırılması; bundan dolayı lobilerin AP’ye giderek daha

47 İngilizce “think tank” kelimelerinin karşılığıdır.

48 Rory Watson ve Michael Shackleton, 2003, s. 89.

27 fazla yönelmeleri ve AP’nin de lobilere giderek daha çok danışır olması birbirini besleyen süreçler olarak not edilecektir.

Karar verme sürecinde şeffaflık, dürüstlük, tarafsızlık ve kamu yararını korumanın oldukça önemli olduğunu belirten OECD, 2012 yılında hazırladığı rapor ile demokratik bir sistemin özellikleri hakkında bazı ilkelere dikkat çekmiştir.⁴⁹ Bu ilkeler, çalışmada bahsi geçecek olan demokratik meşruiyet tartışmalarına AB dışından bir bakış açısı olması bakımından önemli görülmektedir. Raporda OECD, demokratik bir hükümet sisteminin birkaç siyasi meşruiyet ilkesine dayandığını belirtir. Bunlardan bir tanesi, vatandaşlar arasında belirli derecede politik eşitlik sağlanmasıdır. Eğer bir grup vatandaş diğerlerinden daha güçlü ve etkiliyse, o zaman demokratik sistem tehlikededir.

İkinci ilke hükümetin hesap verebilirliğidir. Yöneticiler, vatandaşların ihtiyaçlarına dikkat etmeli ve genel olarak halka hesap verebilir olmalılardır. Diğer ilke, yönetilenlerin bilgilendirilmiş rızasıdır. Vatandaşların bu rızayı vermeleri için hükümette önemli düzeyde bir şeffaflık olmalıdır. Aynı derecede önemli olan bir diğer husus da vatandaşların, seslerini duyurmak için yönetime yeterince katılma fırsatlarının olmasıdır. Eşitlik, hesap verebilirlik, bilgilendirilmiş rıza ve katılım ilkeleri ortadan kaybolursa, hükümetin meşruiyeti de kaybolacaktır. Lobiler ve lobicilik bu demokratik meşruiyet basamaklarının her birisine eşit derecede önem ve ağırlık vermelidir. Düzgün bir şekilde uygulandığında, lobi faaliyetleri hükümetin hesap verebilirliğini ve vatandaşların politika yapımına katılımını güçlendirebilir. Böylece hükümetlerin de lehine aktiviteler olur. Ancak lobi faaliyeti yalnızca iyi finanse edilmiş özel çıkarlara hizmet etmek gibi aşırı derecede seçkin bir mesleğe dönüşürse, vatandaşların siyasi meşruiyet algısına oldukça zarar verebilir. Bu noktada OECD, lobiciliği, farklı hükümet düzeylerini (yerel, ulusal, bölgesel veya ulus ötesi) veya hükümetin farklı kollarını (yargı, yasama veya yürütme) etkilemek için bir çaba olarak tanımlamaktadır.

49OECD, 2012, s.23.

28 Bir başka sınıflandırmaya göre demokratik sistemlerin meşruiyetinin üç bileşenden oluştuğu belirtilebilir: siyasal kararların kalitesi ve etkililiği, yani vatandaşlar için yararları (çıktı meşruiyeti); siyasal karar vericilerin istihdamı, temsilleri ve erişilebilirliği (girdi meşruiyeti) ve son olarak, iç prosedürlerin yasallığı, yani yasama ve idari usul ve kararların şeffaflığı ile ilgili kurumların kendi seçtikleri siyasi temsilciler tarafından iyi yönetime ve yeterli kontrol edilebilirliğe ilişkin kurallara uyma zorunluluğu. Lehmann’a göre bu üçlü meşruiyet bileşeni, örgütlü çıkar temsilini yönetmek için ulusal ve Avrupa yaklaşımlarını değerlendirmenin bir ölçütü olarak görülebilir.⁵⁰

Pek çok demokratik teorisyen, siyasi emirlerin usule ilişkin (girdi) ve sonuca ilişkin (çıktı) ortaya çıkan meşruiyetini dengeleyerek, siyasi emirlerin korunduğunu ve bunlara uyulmasının sağlandığını savunmaktadır.⁵¹ Scharpf da girdi ve çıktı meşruiyetini şöyle açıklar: Usule ilişkin (girdi odaklı) meşruiyetin, siyasi tercihlerin halkın iradesini yansıtması halinde meşru olduğunu vurgulamaktadır. Sonuca ilişkin ortaya çıkan (ya da çıktı odaklı) meşruiyetin de, siyasi tercihlerin, söz konusu seçim bölgesinin ortak refahını etkin bir şekilde ilerletmesi durumunda meşru olduğunu vurgulamaktadır.⁵²

50 Wilhelm Lehmann, “The European Parliament”, David Coen ve Jeremy Richardson (der.), Lobbying the European Union: Institutions, Actors, and Issues, New York, Oxford University Press, 2009, içinde, s.41.

51 Bkz. örneğin, Max Weber, Economy and Society, New York: Bedminster Press, 1968.

52 Fritz W. Scharpf, Governing in Europe: Effective and Democratic?, Oxford:

Oxford University Press, 1999, s.6.

29 Tüm bu kriterler AB düzeyinde demokratik meşruiyetin sağlanabilmesi için halkın isteklerini doğrudan yansıtan yapının, AP’nin, meşruiyetinin sağlamasının önemini ortaya koymaktadır. Demokratik yönetimlerin en temel özelliği oy verenlerin hükümeti değiştirebilme özelliği olup, bu durum AB’nin uluslarüstü yapısı gereği geçerli değildir.⁵³ AB diğer uluslararası organizasyonlardan farklıdır ve yapısı, kuralları gereği kendine özgü nitelikler taşır.⁵⁴ Birlik kurumlarının yetkilerinin ve yasama

53 Kuvvetler ayrılığı ilkesinde geçerli olan yasama, yürütme ve yargı erkleri birbirlerinden tamamen ayrı olarak değerlendirilirken, aynı durum AB kurumsal yapısı için geçerli değildir. AB kurumsal yapısında birbirinden kesin çizgi ile ayrılan erkler yerine erklerin dengesi sözkonusudur. Bunun yanısıra Birlik kurumlarının görev ve sorumluluklarının yanlış belirlendiği iddiası ile demokrasi eksikliği ve meşruiyet sorunu gündemdedir. Bu durum zaman içerisinde diğer kurumlarla birlikte Komisyon’un atanması ve yetki, görevlerinde değişiklikleri beraberinde getirmiştir. AB’de karar yetkisinin üye devlet temsilcilerinden oluşan bir organ yerine Komisyon’a (Yüksek Otorite’ye) bırakılmış olması en büyük eleştirilerden birisidir. (Detay için bkz. A.Aslı Bilgin, “Avrupa Komisyonu”, Akçay, Belgin ve Göçmen, İlke (der.), Avrupa Birliği Tarihçe, Teoriler, Kurumlar ve Politikalar, Ankara, Seçkin, 2012, içinde, s.197-198).

54 AB kurumları ve uluslarüstü yapısı için genel olarak bkz. Paul Craig ve Grainne De Burca, EU Law: Text, Cases and Materials, 5. Baskı Oxford, Oxford University Press, 2011, s.31-71; Damian Chalmers, Gareth Davies ve Giorgio Monti (der.), European Union Law, 3. Baskı, Cambridge, Cambridge University Press, 2014, s.57-106; Trevor Hartley, The Foundations of European Union Law, 7. Baskı, New York, Oxford University Press, 2010, s.12-77; Josephine Steiner ve Lorna Woods, EU Law, 10. Baskı, New York, Oxford University Press, 2009, s.3-51; John Peterson ve Michael Shackleton, The Institutions of the European Union, 3. Baskı, Hampshire, Oxford University Press, 2012, s.1-173.

30 sürecinin sıklıkla ulus devletlerle kıyaslandığı görülür. Bu kurumların aldıkları kararlar, hem üye devlet hükümetlerine hem de üye devlet halklarına hak ve yükümlülükler yüklediğinden ulus devlet yapısına benzetilen AB’nin demokratik niteliklerinin sorgulanması da kaçınılmaz olmuştur. Ayrıca AB kurumları tarafından alınan kararlarda üye devlet vatandaşlarının çıkarlarının gözetilmesi hep gündemde tutulmuştur. Bu sebeple AB’nin kuruluşundan beri süren ve bir türlü gerektiği gibi kapatılamayan bir demokrasi açığı ve meşruiyet sorunu bulunduğu farklı kesimler tarafından sıklıkla dile getirilmektedir.⁵⁵ Bu sorunun ana nedeni olarak Avrupa halklarının Birlik’teki asıl temsilcisi olan AP’nin yetkilerinin istenilen seviyede olmayışı, asli-yapısal kurumlardan olan Komisyon’un uluslarüstü yapılanması ve Konsey’in kapalı kapılar ardında çalışıyor oluşu gösterilebilir.⁵⁶ Bu sebeple AP’nin rolünü artırarak halkın AB yasama sistemine katılımının artırılabileceğine inanılmış ve bu yönde adımlarla günümüze kadar AP özellikle yasama sürecinde oldukça güçlü bir konuma gelmiştir. İleriki bölümlerde detaylandırılacak bu hususun burada altı çizilmek istenmiştir. Böylece

55 Sanem Baykal, Avrupa Birliği’nde Ombudsman Kurumu: Siyasi Bütünleşme ve Genişleme Çerçevesinde Bir İnceleme, Ankara, Siyasal Kitabevi, 2013, s.36. Bu konuda ileri sürülen çeşitli görüşler için ayrıca bkz. Joseph Weiler, The Constitution of Europe – do the New Clothes Have an Emperor?, Cambridge, Cambridge University Press, 1999; Philippe C. Schmitter, “Democracy in Europe and Europe’s Democratization”, Journal of Democracy, Cilt 14, No.4, 2003, s.71-85; Michael O’Neill, The Struggle for the European Constitution: A Past and Future History, Oxford, Routledge, 2009, s.69-155.

56 Demokrasi açığı konusunda oldukça geniş bir yazın bulunmaktadır ve burada belirtilenler konunun oldukça az bir kısmını yansıtmaktadır. Konu ayrı bir tez konusu olabilecek kadar geniştir.

31 AB’de lobicilik konusu incelenirken AP özelinde de bir değerlendirme yapılmaya çalışılmasının nedeni anlaşılabilecektir.