40 alma sürecinde daha katılımcı demokrasi ve şeffaflığın yolunu açmıştır. Birlik lobi hedefi olarak hiç bu kadar cazip olmamıştır. Birlik daha önemli ve daha güçlü hale gelmiş, ayrıca politika şekillenmesi açısından dışarıdan etkilere de daha açık hale gelmiştir.84
41 lobiciye başvurduğu bilinmektedir.86 AB karar verme sürecinde teknik uzman bilgisinin önemi de Lizbon Antlaşması’nın imzalandığı dönemlerde artık yaygın olarak kabul edilmiştir.87
Lizbon Antlaşması aynı zamanda, Konsey'de "çifte çoğunluk oylaması" başlıklı yeni bir oylama sistemi de sunmaktadır ve de bu oylama Antlaşma’daki en hassas siyasi konu olarak tartışılmıştır.88 Çifte çoğunluk sistemi lobi faaliyetlerinin üye devletlere doğru da kaymasına sebep olmuştur. Neticede nüfus bazında bir ağırlık gerektiren bir sistem olduğu için üye devlet halklarını etkilemek lobiciler için önemli bir faaliyet olmaya başlamıştır.89
Tüm bu gelişmeler karşısında Lizbon Antlaşması’nın lobicilik faaliyetleri konusuna yeni bir boyut getirerek AB düzeyinde lobiciliğin siyasi karar alma sürecinin ve katılımcı demokrasinin bir parçası haline gelmesini sağladığı belirtilebilir. Lizbon Antlaşması’nın ABA m.11 ile lobicilik için hukuki bir dayanak oluşturduğu söylenebilir.
ABA Madde 11: (1) Kurumlar, uygun vasıtalarla, Birliğin tüm eylem alanlarında, vatandaşlara ve temsilci kuruluşlara kendi görüşlerini ortaya koyma ve kamuya açık biçimde görüş alışverişinde bulunma imkânı tanırlar. (2) Kurumlar, temsilci kuruluşlarla ve sivil toplumla açık, şeffaf ve düzenli bir diyalog kurarlar. (3) Avrupa Komisyonu, Birlik eylemlerinin uyumlu ve şeffaf olmasını sağlamak amacıyla ilgili taraflarla kapsamlı istişarelerde bulunur. (4) Kayda değer sayıdaki üye devletten
86 Henry Hauser, 2011, s.680-692.
87 Pieter Bouwen, 2002, s.365-390.
88 Stefan Griller ve Jacques Ziller, The Lisbon Treaty EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, Viyana, Springer, 2008, s.57.
89 Henry Hauser, 2011, s.680-692.
42 en az bir milyon Birlik vatandaşı, Antlaşmaların uygulanması amacıyla Birliğin bir hukuki tasarrufunun gerekli olduğunu düşündükleri konularda, Avrupa Komisyonu’nu yetkileri çerçevesinde her türlü uygun öneriyi sunmaya davet etme girişiminde bulunabilir. Böyle bir vatandaş girişimi için gerekli usul ve şartlar, Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma’nın 24. maddesinin 1. paragrafına uygun olarak belirlenir.90
Artık, ABA m.11’in bir gereği olarak AB kurumları çeşitli yollarla sivil topluma ulaşmakta onlarla görüş alışverişinde bulunmaktadır.91 Baykal’ın da belirttiği üzere92, demokratik katılımın Birliğin temel ilkelerinden birisi olduğu bu maddenin ilk
90 ABİHA m.24: Avrupa Parlamentosu ve Konsey, Avrupa Birliği Antlaşması’nın 11.
maddesi çerçevesinde, vatandaş girişimi için gerekli usul ve koşullara ilişkin hükümleri, vatandaşların gelmesi gereken üye devletlerin asgari sayısı da dahil olmak üzere, olağan yasama usulü uyarınca hareket ederek, tüzükler vasıtasıyla kabul eder. (Maddenin devamı: Her Birlik vatandaşı, 227. maddeye uygun olarak, Avrupa Parlamentosu’na dilekçe verme hakkına sahiptir. Her Birlik vatandaşı, 228. madde uyarınca ihdas edilen Ombudsman’a başvurabilir. Her Birlik vatandaşı, bu maddede veya Avrupa Birliği Antlaşması’nın 13. maddesinde belirtilen herhangi bir kuruma veya organa, söz konusu Antlaşma’nın 55. maddesinin 1. paragrafında belirtilen dillerden birinde yazabilir ve aynı dilde cevap alabilir.)
91 Örnek olarak şu eylemler sıralanabilir: Ocak 2014'ten 31 Aralık 2020'ye kadar kurulan “Vatandaşlar İçin Avrupa” Programı, Avrupa Komisyonu’na vatandaşın sesini duyurabilecek internet sitelerinin kurulması; AP’nin AGORA adlı tartışma platformu;
Avrupa Vatandaşlık İnisiyatifi; Vatandaş Diyalogları; Daha İyi Düzenleme Ajandası;
Resmi şikâyetler için kurulan platform; Ombudsmana başvurular.
92Sanem Baykal, 2013, s.50-51.
43 paragrafıyla desteklenmekte, ayrıca demokratik karar alma süreci bakımından olmazsa olmaz nitelikte görülebilecek geniş tabanlı danışma ve görüş alışverişi ile karar alınması hususunun önemi vurgulanmaktadır. Bu paragraf, Avrupa kurumlarının vatandaşlar ve kuruluşlar arasında birbirleriyle alışverişte bulunmalarını sağlama yükümlülüğü teşkil eder. Bu, Avrupa kurumlarının bu alışveriş için ortamlar oluşturma ve bunların işleyişine destek sağlama yükümlülüğünü ortaya koyar, ancak zorunlu olarak kurumların buraya aktif olarak katılmalarını gerektirmez.93
Çıkar gruplarının ve örgütlü sivil toplumun işleyen bir katılımcı demokrasideki işlevine de işaret edecek biçimde, 11. maddenin 2. ve 3. paragraflarında, sivil toplumun kapsayıcı, şeffaf ve etkin bir diyalog kurulması vasıtasıyla demokratik mekanizmalara, özellikle karar alma süreçlerine katılımının sağlanmasının önemi ortaya konmaktadır.94 Bu paragraflar Avrupa'daki kurumlar ile lobiler ve sivil toplum arasındaki dikey değişimi ele almaktadır. İkinci paragraf tüm Avrupa kurumları için geçerliyken; üçüncü paragraf özellikle Avrupa Komisyonu’na atıf yapmaktadır. Bu paragraf Komisyon’un 1990'ların sonundan beri geliştirilen açık danışma uygulamaları için yasal bir temel oluşturmaktadır.95 Son paragraf ise Avrupa Vatandaşlık girişimini ele almaktadır.
Lizbon Antlaşması’nda ayrıca Komisyon’un, Birliğin eylemlerinin tutarlı ve şeffaf olmasını sağlamak için "ilgili taraflarla geniş istişarelerde bulunmak" hususunda
93 Roland Bieber, “The Citizens Initiative: A Source of Additional Legitimacy for the European Union?”, Jose Maria Beneyto ve Ingolf Pernice (der.), Europe’s Constitutional Challenges in the Light of the Recent Case Law of National Constitutional Courts, European Constitutional Law Network Series, Cilt 8, 2011, içinde, s.229-232.
94 Sanem Baykal, 2013, s.50-51.
95 Christian Marxsen, 2016, s.5.
44 özel olarak yükümlü olduğu belirtilir. ABA m. 17(3), dini gruplarla diyaloğu kapsar.
Dolayısıyla, AB kurumlarıyla diyalogda çıkar temsilcilerinin katılımı olarak anlaşılan lobicilik, Antlaşmalarda katılımcı bir demokrasi unsuru olarak açık bir yasal dayanağa sahiptir. Bu diyaloğun şeffaf karakteri de ABA m. 11 (1)’de (açık, şeffaf ve düzenli diyalog) net bir şekilde düzenlenmiştir. Ayrıca, şeffaflık meselesi ABİHA 15.
maddesinde ele alınmakta ve AB kurumlarının hesap verebilirliğini sağlamak ve böylece demokratik kontrol imkânlarını artırmak için tüm AB kurumlarının çalışmalarını mümkün olduğunca açık bir şekilde yürütmelerini gerektirmektedir.96
ABA m. 11 kapsamında, Marxsen, katılımcı demokrasiyi güçlendirmek için tasarlanan mekanizmaların, siyasi sürecin meşruiyeti üzerinde önemli bir etkisi olmadığı için ortak bir eksiklik taşıdıklarını savunmaktadır.97 AB’nin meşruiyet açığına karşı eleştirilmesine bir cevap olarak uygulanan bu mekanizmalar, siyasi süreci daha şeffaf, erişilebilir ve temsili hale getirmedikleri için ve daha kapsayıcı bir yönetim sistemine yol açmadıkları için Marxsen tarafından eleştirilmektedirler. Ona göre yatay değişim için platformlar oluşturmayı ve geliştirmeyi amaçlayan mekanizmalar (ABA m.
11 (1)) oldukça zayıf demokratik araçlardır. Bunlar esasında katılımcıların siyasal eğitimi için bir araçtır ve bu nedenle, yalnızca dolaylı olarak demokrasiyi teşvik eder.
11. maddenin diğer hükümleri, toplumsal gruplar için siyasi süreç üzerinde daha fazla
96 European Parliamentary Research Service, “European Parliament Briefing”, PE581.950, Mayıs 2016. Bkz. http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE /2016/581950/EPRS_BRI (2016)581950_EN.pdf. Erişim Tarihi: 25.07.2019.
97 Bkz. Christian Marxsen, “Participatory Democracy in Europe – Article 11 TEU and the Legitimacy of the European Union”, Federico Fabbrini, Ernst H. Ballin ve Han Somsen (der.), What Form of Government for the European Union and the Eurozone?, Oxford, Hart Publishing, 2016, içinde, s.169.
45 etki oluşturmaktadır. Ancak, açıklık, kapsayıcılık ve cevap verme ölçütlerine göre ölçüldüğünde sorunlu oldukları ortaya çıkmaktadır. Dikey değişim mekanizmaları (ABA m.11 (2) ve (3)) kapsayıcılıktan yoksundur ve bu nedenle mevcut toplumsal bakış açılarının daha temsili bir şeklini oluşturmaz. Bu nedenle dikkatli olunması gereken husus politika yapıcıların halktan edindikleri izlenimi yanlış aktarmamaları için önlemler almaları olacaktır.
Ancak ABA m. 11’i böylesine eleştirmek AB demokrasisi için oluşturabileceği olumlu ortamı görmezden gelmeye sebep olacaktır. Bu çalışma kapsamında ABA m.11 ile Birliğin demokratikleşme çabaları gözönünde tutulacak ve katılımcı demokrasi için olumlu bir adım olduğu değerlendirmesi yapılacaktır. Çalışma kapsamında incelenecek Direktif özelinde lobilerin AP’ye yaklaşımları incelenirken ABA m.11’in hedefine ulaşıp ulaşmadığına bakılacaktır.
Birliğin başarısız anayasa girişiminden sonra yatay sivil diyalog konusunun özellikle gündeme getirildiği değerlendirilmektedir. Avrupa bütünleşmesinin kendi limitlerini fazlasıyla aştığı ve de bundan sonraki bütünleşme aşamaları için halkın sürece mutlaka dahil edilmesi gerekliliği özellikle bu aşamada fark edilmiş ve acil çözümler aranmaya başlanmıştır.98 Lizbon Antlaşması öncesinde Komisyon tarafından oluşturulan “Demokrasi, Diyalog ve Tartışma için D Planı”99 Avrupa politikalarının oluşumunda yapısal bir diyalog oluşturulmasının çerçevesini çizmiştir. Henüz ABA m.11 ortada yokken bu tür girişimlerle Komisyon’un politika yapım sürecine katılımı artırma çabaları burada dikkat çekmektedir. Tartışmaları Komisyon dinleyecek ve halkın çıkarlarına uygun politikalar geliştirmek için bu tartışmalardan beklentileri
98 Christian Marxsen, 2016, s.6.
99 “PLAN D for Democracy, Dialogue and Debate” için bkz. http://europa.eu/
rapid/press-release_IP-05-1272_en.htm. Erişim Tarihi: 06.08.2019.
46 öğrenecektir. Bu plan Avrupa demokrasisini yeniden canlandırmak için hazırlanmış uzun vadeli bir plan olarak görülmüştür. Bu çalışmalar Avrupa politik alanını kurma girişimleri ve katılımcılığı artırma çalışmaları olarak tanımlanabilir.
Lizbon Antlaşması sonrasında, bu girişimler ABA m. 11 olarak kendini göstermiştir. Ayrıca 10. madde ile ilk kez AB için belirli bir demokrasi modeli öngörülmüştür.100 Bu hüküm, Birliğin genel işleyişinin temsili demokrasi ilkesine dayandığını açıkça ortaya koymaktadır. Vatandaşlar, AP tarafından ve kendi devletlerinin hükümetleri tarafından temsil edilecektir. Katılımcı demokrasinin mekanizmaları da ABA m. 11’de belirtildiği şekilde olacaktır.
ABA m.11'e göre, Avrupa Komisyonu mevzuat için öneriler hazırlarken paydaşlarla istişarede bulunmakla yükümlüdür. Dahası, birtakım spesifik grupların Antlaşmaya dayalı olarak AB kurumlarıyla diyalog hakkı vardır. Bu gruplar, sosyal paydaşlar101 ile kiliseleri, felsefi ve dini grupları102 da içermektedir. Burada AB kurumları ile lobiciler arasındaki ilişkinin çift taraflı, bir diğer tabirle her iki tarafın da yararına olan ilişki103 olduğunun altı bir kez daha çizilmelidir. Bu hususta teknik bilgiye ihtiyaç duyan firmaların Komisyon’a özel ilgi duyduğu, Avrupa çapındaki derneklerin Avrupa çıkarlarını düşündüklerinden AP’ye ilgi duydukları ve de ulusal derneklerin de
100 ABA m.10/1: Birliğin işleyişi, temsili demokrasiye dayanır.
101 ABİHA m.154
102 ABİHA m.17
103 Bkz. Pieter Bouwen, 2002, s.368.
47 Konsey’e özel ilgi duydukları bilinmektedir. Bu ilgiler de lobicilik faaliyetlerini üç kurum arasında paylaştırır.104
Yargı organları hukuksal yapıları nedeniyle çok fazla müdahaleyi kabul etmeyeceklerinden, özellikle yasama ve yürütme organlarına yönelik faaliyetler lobicilikte ağırlık taşıdığından105, AB nezdinde de lobiler Konsey, Komisyon ve AP üzerinde lobicilik faaliyetlerini sürdüreceklerdir. Pek tabii AP’nin yasama sürecindeki artan rolü sebebiyle lobicilerin vakitlerinin önemli bir bölümünü AP’ye lobi yaparak geçirdiklerinin altını çizmek gerekir.
Bu çalışma kapsamında ABA m. 11’e getirilen olumsuz eleştirilerin bilincinde olarak ABA’ya böyle bir madde eklenmesi oldukça olumlu karşılanmaktadır. Aksi halde lobiciliğin faydalı yönleri olarak sıralanan özelliklerinin AB nezdinde böylesine resmi bir şekilde gündeme getirilmesi mümkün olmayacaktı. AB düzeyinde katılımcılığı artırma çalışmalarına oldukça anlamlı katkılar sağladığı düşünülen bu maddenin yanısıra AB’de bir sonraki başlıkta ele alınan lobicilik kurallarının tüm AB kurumlarını bağlayıcı şekilde düzenlenmesi gerektiği de tekrar hatırlatılmalıdır.