47 Konsey’e özel ilgi duydukları bilinmektedir. Bu ilgiler de lobicilik faaliyetlerini üç kurum arasında paylaştırır.104
Yargı organları hukuksal yapıları nedeniyle çok fazla müdahaleyi kabul etmeyeceklerinden, özellikle yasama ve yürütme organlarına yönelik faaliyetler lobicilikte ağırlık taşıdığından105, AB nezdinde de lobiler Konsey, Komisyon ve AP üzerinde lobicilik faaliyetlerini sürdüreceklerdir. Pek tabii AP’nin yasama sürecindeki artan rolü sebebiyle lobicilerin vakitlerinin önemli bir bölümünü AP’ye lobi yaparak geçirdiklerinin altını çizmek gerekir.
Bu çalışma kapsamında ABA m. 11’e getirilen olumsuz eleştirilerin bilincinde olarak ABA’ya böyle bir madde eklenmesi oldukça olumlu karşılanmaktadır. Aksi halde lobiciliğin faydalı yönleri olarak sıralanan özelliklerinin AB nezdinde böylesine resmi bir şekilde gündeme getirilmesi mümkün olmayacaktı. AB düzeyinde katılımcılığı artırma çalışmalarına oldukça anlamlı katkılar sağladığı düşünülen bu maddenin yanısıra AB’de bir sonraki başlıkta ele alınan lobicilik kurallarının tüm AB kurumlarını bağlayıcı şekilde düzenlenmesi gerektiği de tekrar hatırlatılmalıdır.
48
‘Kamuoyuna görüş sunma fırsatı tanıması’ lobiciliğin ilk faydalı yönü olarak ele alınabilir. Bu çalışmada öncelikle lobi ve lobiciliğin hükümete değerli bilgiler ve veriler sağlayabilen demokratik bir hak olduğu görüşü savunulmaktadır. Lobiciliğin faydalı özellikleri arasında ilk sıralanabilecek olan, vatandaşlara ve çıkar gruplarına kamusal kararlarla ilgili görüşlerini sunma fırsatı oluşturmasıdır. Bu noktada Avrupa bütünleşme sürecine bakılacak olursa Avrupa’da devletin rolünü oldukça büyük bir ölçüde değiştirdiğini belirtmek gerekir. AB’de siyasi kararlar, gittikçe artan oranda ulusal düzeyden ziyade Avrupa düzeyinde alınmaktadır. Yasal olarak bağlayıcı kararlar alma yetkisi, kısmen demokratik olarak seçilen ulusal parlamentolardan, demokratik meşruiyet ve hesap verebilirlik eksikliği nedeniyle şiddetle eleştirilen uluslarüstü kurumlara kaydırılmıştır.106
‘Demokrasi açığı eleştirilerine yanıt sunması’ lobiciliğin ikinci faydalı yönü olarak ele alınabilir. Demokrasi açığı konusunda sürekli eleştirilen Avrupa kurumları çıkar gruplarının temsilini karar alma sürecine dahil ederek bu eleştirilere yanıt vermeye ve de bu konuyu telafi etmek için bir araç olarak görmeye başlamışlardır.107 Lobicilik, Avrupa'nın "demokrasi açığı" ile ilgili tartışmalarının merkezinde yer alan bir konudur ve AB'nin siyasi kurumlarının Avrupa vatandaşlarının taleplerine yanıt vermemesi ve
106 Konu hakkında genel olarak bkz. Joseph H.H. Weiler et al., 1995, s.4-39.
107 Beate Kohler Koch, “The Organization of Interests and Democracy in the European Union”, Beate Kohler Koch ve Berthold Rittberger (der.), Debating the Democratic Legitimacy of the European Union, Maryland, Rowman & Littlefield Publishers, 2007, içinde, s.255–271.
49 AP seçimlerinde zayıf katılım108 gibi sorunların getirdiği bir demokrasi açığı yaşandığını belirtenler oldukça fazladır. Temelde bu demokrasi açığı, AB organlarının kurumsal meşruiyetlerinin eksikliği ve vatandaşların bu kurumlar üzerinde düşük derecede etki edebilmesinden kaynaklanmaktadır. Lobicilik faaliyetleri, AB yasama sürecinin meşruiyetini artırarak, AB kurumları ve vatandaşları arasındaki demokrasi boşluğunu kapatabilirler. Vatandaşlar ve karar vericiler arasındaki uçurumu kapatmak için lobilerin karar alma sürecine dahil edilmesi zamanla önemli görülmüş; demokrasiyi güçlendirecek şekilde karar alma sürecine vatandaş katılımının da sağlanması AB düzeyinde garanti altına alınmak istenmiştir.109 Demokrasi açığı gibi büyük bir sorunun sadece lobilerin karar alma sürecine dâhil edilmesi ile çözülemeyeceğinin konunun başında altını çizmek gerekir. Burada detayına girilmeyecek olsa da demokrasi açığının kapatılması konusunda literatürde oldukça geniş bir tartışma halen sürmektedir ve sivil toplumun karar alma süreçlerine dâhil edilmesi bu tartışmanın küçümsenmeyecek bir kısmına dahil edilmektedir. Yine de lobicilik faaliyetlerinin artırılmasının bu soruna tek başına çare olmayacağı bilinmelidir.
‘Kamuoyuna bilgi sağlaması’ lobiciliğin üçüncü faydalı yönü olarak sayılabilir.
AB’nin karar alma sürecini ve de tüm çalışma sistemini demokrasinin üstünlüğü üzerine kurduğu düşünüldüğünde; tüm AB kurumu temsilcileri yukarıda bahsi geçen Lehmann’ın ifade ettiği üç bileşenli demokrasi tanımının, özellikle de lobilerin kamuoyuna bilgi sağlama rolünün, kendi meşruiyetlerini sağlamak ve de demokratik
108 Bu konuda bir analiz için bkz. Hermann Schmitt, "The European Parliament Elections of June 2004: Still second-Order?", West European Politics 28, No.3, 2005, s.650-679.
109 Sabine Saurugger, “Interest Groups and Democracy in the European Union”, West European Politics, Cilt 31, No.6, 2008, s.1274–1291.
50 adımlarla ilerlemek anlamına geldiğini bilmektedirler.110 Bu sebeple lobilerle bilgi alışverişinde bulunmayı özellikle tercih ederler. Lobiciler de kendi çıkarlarını düşünerek kendi alanlarına giren konularda söz sahibi olabilmek adına AB karar alma sürecine dahil olmak ve söz konusu kararları olumlu yönde etkilemeye veya kararın alınmasını engellemeye etki etmek isterler. Böylece demokratik sistemlerde lobiler (ve genel tabiriyle çıkar grupları), siyasal katılım, çoğulculuk ve sivil toplum örgütlenmesi açısından demokratik yapının yapıtaşlarını oluşturmada önemli bir role sahip olurlar.
‘Yasama süreçlerinde açıklık ve şeffaflık sağlaması’ lobiciliğin dördüncü sırada sayılabilecek bir diğer faydalı yönüdür. Karar alma sürecinin kamuoyuna açık ve şeffaf olması ve de kamuoyunun mümkün olan en yüksek seviyede bu sürece katılması demokratik sistemlerde aranan bir özelliktir. Lobicilik, karmaşık AB yasa yapım sürecini farklı kesimlerden vatandaşlara ve kuruluşlara açmaya yaradığı için de AB düzeyinde önemli görülmektedir. AB kurumları lobiciyle etkileşim halindeyken, kapsamlı ve farklı girdileri yasalara yerleştirmeye çalışmaktadırlar. Lobicilerle bu tür etkileşimlerde bulunmak AB politikalarının daha tanınır hale gelmesini sağlar.111 Ayrıca, siyasi nüfuza yapılan yatırım, seçmenlere, tercihlerinin yoğunluğunu ifade etmelerinin bir yolunu sunar ve bu da politikacıların verimliliğini artırır.112 Lobiciler yasa ve yönetmeliklerle ilgili olarak vatandaşları bilgilendirmenin işlevini de yerine getirir ve vatandaşların siyasi bilgisinin özellikle dolaylı lobi faaliyetleri sayesinde arttığı söylenebilir.
110 Wilhelm Lehmann, 2009, s.46-66.
111 Justin Greenwood, Interest Representation in The European Union, 2. Baskı, Londra, Palgrave Macmillan, 2007, s.1.
112 Robert Cooter, The Strategic Constitution, Princeton, Princeton University Press, 2002, s.63.
51
‘AB kurumlarına bilgi arzı’ lobiciliğin beşinci faydalı yönü olarak sayılabilir.
Lobiciliğin sunduğu artı özelliklerden bir diğeri de sağladığı bilgi arzıdır. Lobiciler, kaynaklarını AB kurumlarına Avrupa ile ilgili sorunları etkin bir şekilde ele almak için gerekli uzmanlığı sağlamak için de kullanırlar.113 Bouwen’in lobicilik üzerine kurduğu arz-talep teorisine göre tüm AB karar alma sisteminde en önemli unsur bilgi olarak görülmektedir. Bouwen tüm lobicilik sürecini, bağlantı aracının bilgi olduğu bir pazara benzetmektedir. Her pazarda olduğu gibi taraflardan birisi, örneğin AB, faaliyetlerini yürütebilmek için bilgi talebinde bulunur; taraflardan diğeri ise, örneğin lobiciler, kararlarını etkilemek için diğer tarafa erişmek isterler ve onlar da bilgi arzında bulunurlar. Her iki taraf da bu şekilde kazanmış olur.114 Kısacası lobiciler bilgi arzı sağladıkları müddetçe AB kurumlarına erişim elde etmektedirler. Bununla birlikte, lobicilerin erişmek istedikleri AB kurumu tarafından aynı anda bilgilerin de talep edilmesi gerekir. Lobiciler, sunacakları bilgiyi en iyi kalitede ve en etkin şekilde sunmalıdırlar ki AB kurumlarına da benzer şekilde erişebilsinler.
113 Peiter Bouwen, “Corporate Lobbying in the European Union: the Logic of Access”, Journal of European Public Policy, Cilt 9, No.3, 2002, s.365-390.
114 Pieter Bouwen, “Corporate Lobbying in the European Union: Towards a Theory of Access”, European University Institute Working Paper, No.5, Firenze, 2001, s.1-37.
Aynı teoriye göre Komisyon, pazarı anlamak için verilen uzman bilgisine (bireysel firmalar) ihtiyaç duyarken, AP iç pazar hakkında özel sektörden Avrupa için kapsayıcı bilgi (Avrupa çapında belli bir sektörün çıkarlarını aktarabilen örgütlerdeki bilgi) talep eder. Konsey ise yerel pazardaki ihtiyaç ve çıkarların kapsayıcı bilgisinin talibidir.
Ancak AP’nin yerel pazardaki bilgiye de ihtiyacı olduğu kesindir, çünkü Parlamenterler kendi ülkelerindeki seçmenleriyle bağlarını koparmak istemezler.
52
‘AB kurumlarının işlerini kolaylaştırma’ lobiciliğin altıncı faydalı yönüdür.
AB'nin büyüklüğüne ve Brüksel'de üstesinden gelmek zorunda olunan görev sayısına bakıldığında, işi yapan memur sayısı nispeten azdır. Potansiyel bir AB politikasının sahip olacağı tüm pazar etkileri hakkında bir AB yetkilisinin ayrıntılı bilgiye sahip olma şansı neredeyse yoktur, dolayısıyla dışarıdan bilgi girişi bir gerekliliktir.115 Lobiciliğin AB'ye etkilerinin bu bakımdan da önemi büyüktür. Bir taraftan, lobiciler önceliklerini sıralarken diğer yandan AB kurumları işlerini yapmak için uzmanlık ve yardım almaktadır. Bu sebeple, AB kurumları, lobicilerin karşılıklı yararlı bilgi alışverişine sebep olduklarını düşünmektedirler.116 Bu açıdan bakıldığında, lobiciler, AB demokratikleşmesine katkıda bulunacak örgütlü sivil toplumun temsilcileri olarak görülür. Avrupa Komisyonu’nun kendisinin de belirttiği gibi "lobicilik, vatandaşlar, şirketler, üçüncü taraflar adına çalışan firmalar, düşünce kuruluşları, avukatlar ya da kamu işleri uzmanları tarafından yapılıp yapılmadığına bakılmaksızın demokratik sistemin meşru bir parçasıdır.”117
‘Önemli konulara dikkat çekme’ lobiciliğin yedinci faydalı yönü olarak sıralanabilir. Lobiler genel olarak siyasi sistemlerde önemli etkisi olabilecek faaliyetler gerçekleştirerek alternatifler üretebilirler ve yasayapıcıların belki de akıllarına
115 Andreas Geiger, 2012, s.10.
116 Margaret McCown, “Interest Groups and the European Court of Justice”, David Coen ve Jeremy Richardson (der.), Lobbying the European Union: Institutions, Actors, and Issues, New York, Oxford University Press, 2009, içinde, s.91.
117 European Parliament Directorate General for Research, Lobbying in the European Union: Current Rules and Practices Working Paper, Lüksemburg, 2003. Bkz.
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2003/329438/DG-4-AFCO_ET(2003) 329438_EN.pdf. Erişim Tarihi: 06.08.2019.
53 gelmeyecek görüşleri gündeme taşıyabilirler; böylece yasayapıcıların hem keyfi karar verme ihtimalleri azalırken hem de lobilerin çabaları dikkate alınabilmektedir.118 Benzer şekilde lobiciler, vatandaşları yasalar ve yönetmelikler hakkında bilgilendirmenin kritik işlevini yerine getirir ve vatandaşların ortalama politik bilgisini artırabilir.119 Komisyon’a göre; lobicilik, Avrupa kurumlarının politika oluşturma ve karar alma süreçlerini etkilemek amacıyla yürütülen tüm faaliyetleri anlamına gelir, bu yönleriyle lobiciler bazı önemli konulara Avrupa kurumlarının dikkatini çekmeye yardımcı olabilir. Bazı durumlarda, Birlik, belirli çıkar gruplarının görüşlerinin Avrupa düzeyinde etkili bir şekilde dile getirilmesini sağlamak için finansal destek sağlamaktadır (örneğin tüketici çıkarları, engelliler, çevresel çıkarlar vb.).120 Bu şekilde çıkar grupları, AB kurumlarının politika oluşturma, uygulama ve izleme işlevlerini desteklemek için önemli kaynaklara katkıda bulunmaktadırlar.121 Bu noktada Bouwen’nin Avrupa konularını verimli bir şekilde ele almak için gerekli olan uzmanlığı
118 Donalt T. Allensworth, The US Government in Action: Policy and Structure, California, Goodyear Publishing Company Inc., 1972, s.89.
119 David Coen, “The European Business Interest and the Nation State: Large-firm Lobbying in the European Union and Member States”, Journal of Public Policy, Cilt 18, No.1, 1998, s.79.
120 European Commission, Green Paper on European Transparency Initiative, 2006, s.5.
121 Justin Greenwood, “The Search for Input Legitimacy Through Organised Civil Society in the European Union”, Union of International Associations Brussels Conference (29.10.2004), Brüksel, 2004, s. 145-153. Bkz. https://uia.org/sites/uia.org /files/journals/Transnational_Associations_Journal_2004-2_0.pdf. Erişim Tarihi:
06.08.2019.
54 AB kurumlarına sağlamak olarak nitelediği122 bu desteğin faydalı bir destek olduğuna bu çalışma kapsamında da kanaat getirilmektedir. Ayrıca şu fikri savunanların gerekçeleri de lobiciliğin faydalı yönüne ek katkı sağlamaktadır: Bazıları, AB'nin ulusal düzeyde seslerini duyuramayan grupların duyulma şansının arttığı ikinci bir alternatif alan olduğunu değerlendirmektedir. Wallace ve Young123 ve Peterson124 tarafından yapılan araştırmalar, daha fazla lobiciliğin, genellikle Komisyon (çevre grupları) ile ve AP (küme grupları) ile ittifaklar kurarak zaman içinde karar vermeyi şekillendirdiğini ortaya koymaktadır. Şu anda AB tarafından kapsanan konular o kadar geniştir ki, hemen hemen her aktör kendi çıkarlarını gündemdeki herhangi bir yere yansıtan bir taraf/lobi bulabilir. Dolayısıyla olumlu yönden bakıldığında STK'ların ve kamu çıkar gruplarının, halkın ilgisini çekecek birçok meselenin şimdilerde AB karar verme sürecinin en üst seviyelerinde ele alınmasına yardımcı oldukları söylenebilir.125 Ayrıca, siyasi etkiye yapılan yatırım, seçmenlere tercihlerinin yoğunluğunu ifade etmenin bir yolunu sunar;
bu da siyasetçilerin verimliliğini arttırır.126
‘Lobilere bilgi sunma ve AB kurumları ile karşılıklı bilgi alışverişi’ lobiciliğin sekizinci faydalı yönü olarak ele alınabilir. Bu hususta sağlanan faydanın karşılıklı olduğunu belirtmekte fayda vardır. Geiger, AB’de lobiciliği, yasa yapıcıların ve
122 Peiter Bouwen, 2002, s.365-368.
123 Helen Wallace ve Alasdair R. Young, (der.), Participation and Policy Making in the European Union, Oxford, Clarendon Press, 1997, s.210-251.
124 John Peterson, “States, Socities and the European Union”, West European Politics, Cilt 20, No.4, 1997, s.1-24.
125 Rory Watson ve Michael Shackleton, 2003, s.106.
126 Robert Cooter, The Strategic Constitution, 2. Baskı, Princeton, Princeton University Press, 2002, s.72.
55 paydaşların ilgili konuda bilgi alışverişinde bulunduğu karşılıklı bir siyasi danışmanlık süreci olarak tanımlanmıştır. Beklenti doğal olarak bu süreçte yeni yasa veya kararlarda yeni yasal sorunların ortaya çıkmamasını sağlamak yönündedir. Dolayısıyla, doğru anlamda lobi, paydaşların menfaatlerini siyasi karar mercilerine yasama organlarıyla açık bir siyasi diyalog içerisinde ifade etmeleri anlamına gelecektir. AB’de lobiciliğin altı çizilmesi gereken ana hedefi, sonradan çıkabilecek hukuki uyuşmazlıklardan kaçınmak için tasarruf tasarısını önceden iyi hale getirmek olacaktır.127 İşte bu sebeple hem lobiciler hem AB kurumları, bu süreci karşılıklı bilgi alışverişi yönünde değerlendirmek ve neticede her iki taraf için de faydalı çıktılar elde etmek amacıyla kullanabilirler.
Lobiler demokrasinin güçlenmesi adına tüm AB kurumlarından zamanla kabul görmüşlerdir ve zamanla AB karar alma sürecinin ana unsurlarından biri haline gelmişlerdir. Süreç içerisinde hem lobilerin hem de AB kurumlarının yararına olan bir ilişki geliştirilmiştir. Lobiler kendi çıkarlarını savunurken, AB kurumları da demokratik meşruiyetini sağlama yolunda emin adımlar atmaktadır.128
Lobilerin AB düzeyinde sağlayacağı bu faydalı yönler bir nevi AB kurumlarının neden lobilerin lobicilik faaliyetinde bulunmasını istediklerini açıklar. Bir de lobilerin
127 Andreas Geiger, 2012, s.12.
128 Demokrasi açığı sorununun lobicilik gibi yan faaliyetlerle değil Antlaşma değişiklikleri ile ele alınması gerektiğine ve lobicilik faaliyetlerinin demokrasi açığı gibi temel sorunları tek başına çözmesi beklenmezken, Antlaşma değişikliği gibi temel çözümlere destekleyici çözüm sunduğuna dair farklı bir değerlendirme için bkz. Marcus Höreth, “No Way Out for the Beast? The Unsolved Legitimacy Problem of the European Governance”, Journal of European Public Policy, Cilt 6, No.2, 1999, s.249-268.
56 neden AB düzeyinde lobi yapmak istediklerine bakmak gerekir. Bu konu lobilerin bu isteklerinin ardında saklanan lobiciliğin sakıncalı yönlerini de akıllara getirebilecektir.
Dünyanın en önemli politik güçlerinden birisi olarak görülen AB’nin, nüfus olarak ABD’den bile fazla olması, Çin ve Hindistan’dan sonra en fazla nüfusa sahip olması,129 dünyanın en önemli ticari güçlerinden birisi olması,130 gayrisafi yurtiçi hasılasının dünyanın en büyüğü olması131 AB içinde ya da dışında bulunan herhangi bir paydaşın AB politikalarını etkilemek istemesini haklı çıkaracaktır. Özellikle ekonomik çıkar peşinde olan lobilerin ticari anlamda fayda sağlayacakları böylesine büyük bir güçten uzak durmaları beklenemez. Aynı şekilde kamu yararını düşünen örneğin çevre örgütlerinin de nüfus olarak böylesine büyük bir coğrafyadan uzak durmadıkları bilinmektedir. Örneğin Greenpeace gibi dünya çapında örgütlenen bir STK’nın Avrupa ofisi açması ve AB politikalarını etkilemek istemesi oldukça doğaldır.
Tüm bu gerekçeler altında lobicilik günümüzde Brüksel’in oldukça temel bir ihtiyacı olarak görülmektedir. Bunun sebebi de AB’nin işleyişi için gerekli bir mekanizma olarak kendini kabul ettirmiş olmasında yatar.132 Günümüzde iş dünyasının tüm faaliyetleri, politika ve hükümetler tarafından alınan kararlar ile önlemler tarafından etkilenmektedir. Bu nedenle yarının kanunları bugünün dünya çapındaki iş stratejilerinin temelini oluşturmaktadır. Politikacılar endüstri ve diğer çıkar sahiplerini ve ayrıca ekonomik yapıların artan karmaşıklığını dikkate almadan yönetim yapamazlar.
129 Bkz. http://www.worldometers.info/population/china-eu-usa-japan-comparison/.
Erişim Tarihi: 25.07.2019.
130 Bkz. http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/The_EU_in_the_
world_-_international_trade. Erişim Tarihi: 25.07.2019.
131 Bkz. http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/The_EU_in_the _world_-_economy_and_finance. Erişim Tarihi: 25.07.2019.
132Çalışma kapsamında incelenecek Direktif ile bu konuya açıklık getirilecektir.
57 AB'de yasama sürecinde yer alanlar, ABD'deki muadillerinin uzun yıllardır yaptığı gibi, bir karar vermeden önce teknik, ekonomik ve yasal konular hakkında kapsamlı bilgi edinmek için endüstri temsilcilerine, derneklere, STK'lara, hukuk ve lobicilik firmalarına giderek daha fazla yönelmektedirler.133
OECD’nin ifade ettiği demokratik bir hükümet sisteminin dayandığı birkaç siyasi meşruiyet ilkesi tekrar hatırlanacak olursa, lobicilik, faydalı yönleriyle ele alındığında vatandaşlar arasında belirli derecede politik eşitlik sağlayabilir; her kesimin sesini hükümete duyurmasına katkı sunabilir; hükümetin hesap verebilirliğini artırabilir;
hükümettekilerin, vatandaşların ihtiyaçlarına dikkat etmelerine yardımcı olabilir;
hükümetin şeffaflığına katkıda bulunabilir; vatandaşların, seslerini duyurmak için yönetime yeterince katılma fırsatı verebilir. Ancak bunları yaparken bir sonraki bölümde ele alınacak sakıncalı yönlerin bertaraf edilmesi, bunun için de tüm AB kurumlarını bağlayıcı lobicilik kurallarının uygulanması gerekmektedir. Aksi halde daha önce belirtildiği gibi eğer bir vatandaş sınıfı diğerlerinden daha güçlü ve etkiliyse, o zaman demokratik sistem tehlikeye girecektir, AB kurumlarının da meşruiyeti kaybolacaktır.