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contrarreformas da Previdência, nos Governos FHC e Lula

As contrarreformas realizadas nos governos FHC e Lula tiveram justificativas semelhantes: a existência de um déficit na Previdência Social, em virtude da relação desigual entre contribuintes e inativos, a qual supostamente provocou o desequilíbrio entre receitas e despesas. Argumentaram para isso a mudança no perfil demográfico, a qual registrou que os brasileiros estão vivendo mais, que a população está ficando mais velha, em contrapartida à taxa de natalidade que tem diminuído, contribuído, assim, para a relação desigual entre receitas e despesas (HONORATO, 2008).

Esse argumento foi amplamente divulgado pela mídia, embora, dados estatísticos da época, apontassem o contrário no que se refere à receita e gastos da previdência. Estudos aprofundados sobre o tema, dentre os quais destacamos os de Salvador e Boschetti (2002) Boschetti e Behring (2003), Granemman (2006), Gentil (2007), Souza (2004) e a CNESF (2003) demonstraram que o desequilíbrio com relação as contas da previdência deve-se a outros fatores, os quais deveriam ser analisados e resolvidos antes de alterar os direitos previdenciários. Dentre esses fatores destacamos: grande número de trabalhadores sem carteira assinada, devido ao desemprego ou inserção no mercado informal de trabalho; desvio pela União dos recursos da Seguridade Social para pagamento da dívida pública externa; sonegação, fraude e isenções fiscais.

No que concerne à contrarreforma efetivada no governo FHC, em 1998, as alterações enfocaram tanto os trabalhadores do Regime Geral de previdência Social (RGPS), quanto os trabalhadores do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), atingindo, principalmente, os primeiros.

Para os trabalhadores do setor privado e regidos pela Consolidação de Leis

49 _{Segundo Gentil (2007, p. 1) ―nos países anglo-saxões (Grã-Bretanha, Nova Zelândia, Estados}

Unidos, Austrália e Canadá), programas mais radicais de reformas foram instituídos. Nos países escandinavos e da Europa Continental (França, Alemanha e Itália), o ajuste foi menos drástico‖. Já nos países da América Latina ―países como Chile (1981), Peru (1993), Argentina e Colômbia (1994), Uruguai (1996), Bolívia e México (1997), El Salvador (1998) e Costa Rica (2001) optaram por substituir, parcial ou integralmente, os sistemas públicos de repartição por sistemas privados obrigatórios de capitalização individual‖ (2007, p. 2).

Trabalhistas (CLT), as principais mudanças foram: a substituição do tempo de serviço necessário para aposentadoria pelo tempo de contribuição, restringindo o acesso de milhares de trabalhadores à aposentadoria, mesmo considerando-se as regras para transição. Isso fez com que o mercado de trabalho, marcado pelo aumento crescente do desemprego e da informalidade, ficasse, ainda mais precário com a impossibilidade de reposição de vagas desses trabalhadores, que passaram a contribuir mais tempo para não terem seus benefícios reduzidos.

Para aumentar as perdas foi criado um teto – na época R$ 1.200, hoje R$ 3.418,15 – para os benefícios previdenciários desvinculando-os, ainda, do salário mínimo, rompendo com o princípio constitucional de irredutibilidade do valor dos benefícios, fazendo com que os benefícios de muitos contribuintes fossem achatados com essa medida.

Essa contrarreforma alterou, ainda, a estrutura de alguns benefícios: o auxílio-reclusão e o salário-família, que passaram a destinar-se apenas aos dependentes de baixa renda e o salário-maternidade que, embora estendido para os trabalhadores autônomos e facultativos – donas-de-casa, estudantes – estabeleceu a carência de doze meses para o acesso a esse direito, carência essa, inexistente anteriormente a essa mudança.

Já em relação às alterações trazidas aos direitos dos trabalhadores do setor público, podemos elencar: a exigência de comprovação de cinco anos em cargo efetivo de servidor público para requerimento da aposentadoria (Artigo 201, inciso IV); extinguiu a aposentadoria especial para professores universitários e também o direito deles se aposentarem com o tempo de contribuição reduzido – passando a diferenciar-se dos demais professores (Artigo 40, § 5º e Artigo 9º, § 2º); e, apesar dessa contrarreforma não ter conseguido acabar com a aposentadoria integral dos servidores públicos, houve uma restrição com a imposição de uma idade mínima (60 anos para homens e 55 anos mulheres); e introduziu um regime de aposentadoria complementar (Artigo 202).

Os servidores públicos foram nessa contrarreforma, duramente tratados como ―privilegiados‖ ou ―marajás‖, procurando o governo justificar, assim, as restrições que estavam sendo feitas. A pretensão era passar para a população que o funcionalismo público tinha privilégios injustificados quando comparados aos contribuintes do setor privado (VIANNA, 1999). Entretanto, todos os direitos alcançados por esse setor, também, são resultantes de lutas e embates travados

para garantia e reconhecimento de seus direitos.

De outro modo, a Lei n° 9.876 de 26/11/1999 – vinculado à contrarreforma – instituiu o Fator Previdenciário, mudando o cálculo de aposentadorias da Previdência Social50_{, que antes se dava pela média dos últimos 36 salários de}

contribuição do trabalhador, corrigidos monetariamente. ―Nas novas regras, o cálculo passa a ser com base na média aritmética simples dos maiores salários de contribuição correspondentes a 80% de todo o período contributivo, o que tende a baixar o benefício ao final‖ (BEHRING, 2003, p. 264).

O FPR leva em consideração quatro variáveis: a alíquota de contribuição, a idade do segurado; o tempo de contribuição; e a expectativa de sobrevida do(a) contribuinte. Segundo o Ministério da Previdência Social (2004, p. 66):

O fator previdenciário foi criado para tornar o sistema mais justo e equiparar a contribuição do segurado ao valor do benefício a ser pago, considerando-se o período que ele irá usufruir da aposentadoria. Sua principal função é minimizar distorções como as que existiam no modelo anterior e aproximar as regras do regime de capitalização.

O Fator Previdenciário ―introduz critérios atuariais, até então utilizados apenas pela previdência privada‖ (SALVADOR E BOSCHETTI, 2002, p. 129), o que é reforçado nas palavras do MPS, acima descritas, quando se explicita a intenção de aproximar a previdência pública de um regime de capitalização, diferindo um pouco do modelo de repartição51.

Com a implantação do fator previdenciário, criou-se uma espécie de prêmio – melhor aposentadoria – para quem permanecer mais tempo em atividade, enquanto que aquele que deixar de contribuir mais cedo receberá uma remuneração menor, numa atitude punitiva.

Na análise de Salvador e Boschetti (2002), o fator previdenciário contribuiu também para desestruturação do mercado de trabalho, incentivando a permanência do trabalhador em atividade e, em contrapartida, agravou a dificuldade de absorção

50

O Fator Previdenciário serve para cálculo somente das aposentadorias por idade e por tempo de contribuição, sendo opcional na primeira e, obrigatório na segunda.

51 _{―A repartição consiste num método de financiamento da previdência cujo princípio é o de que as}

contribuições realizadas durante um dado período servem para pagar os benefícios daqueles que devem recebê-los neste mesmo período. Capitalização é um método de financiamento fundado na acumulação de reservas para o pagamento futuro de benefícios, embora possa ter o caráter coletivo, na maioria das vezes opera através de contas individuais‖ (VIANNA, 1999, p. 106).

no mercado de trabalho, já que o trabalhador adiará, cada vez mais, a aposentadoria, para não ter redução no valor do seu benefício, impossibilitando a reposição das vagas pelos mais jovens.

Para completar esse cenário de abertura para privatização da previdência em 1990 põe-se em discussão o PLP nº 09, o qual visava regulamentar a Previdência Complementar, através dos fundos de pensão para os servidores da União, Estados, Distrito Federal e municípios com vencimentos acima do teto do regime geral da previdência social, em um verdadeiro mix público/privado.

Apreendemos, assim que, são os trabalhadores, de modo geral, que sofreram e continuam a sofrer com essas alterações, sendo ―contraditoriamente‖ beneficiados os interesses do capital financeiro com o enfraquecimento da Previdência Pública, incentivando e facilitando a privatização e a apropriação privada desse fundo social que é o maior do nosso país.

Como se não bastassem as perdas e restrições ensejadas por essa contrarreforma de 1998, no governo FHC, Luiz Inácio Lula da Silva deu continuidade a esse processo de contrarreformas previdenciárias.

Nesse novo contexto político, o discurso da necessidade de uma nova contrarreforma na Previdência é retomado com força e, mais uma vez, a Previdência pública é vista como a causadora de desequilíbrio nas contas do país.

Lula assumiu, já de início, apresentando uma proposta de contrarreforma da Previdência focada no receituário neoliberal. A proposta do governo restringiu os direitos sociais dos trabalhadores, principalmente dos servidores públicos, conseguindo, até mesmo, aprovar itens anteriormente propostos por FHC e nunca alcançados, como a quebra da integralidade e a contribuição dos inativos.

Nesse sentido, assim como a contrarreforma do governo FHC, a proposta do governo Lula, promulgada através da Emenda Constitucional n° 41 de 31/12/2003 realizou mudanças na Previdência Social pelo ângulo do corte e redução de direitos em nome de ajustes fiscais, submetendo-se à lógica do mercado e reafirmando a concepção de contrarreforma, como afirmou Behring (2003), já que nada tem de democrática.

As mudanças nessa contrarreforma ocorreram, principalmente, no que concerne aos direitos dos trabalhadores do setor público: ativos, inativos (aposentados e pensionistas) e também de futuro servidores, mas trouxeram também alguns poucos dispositivos tratando do trabalhador do setor privado. Na

realidade, essas mudanças afloraram as penalidades já antes colocadas sobre os servidores públicos, em 1998, no governo FHC.

Vejamos agora quais foram as principais mudanças trazidas pela EC n° 41. Para os atuais servidores as principais mudanças se deram nas aposentadorias, teto, criação de abonos de permanência e integralidade e paridade. No que se refere aos critérios para aposentadoria, manteve-se a possibilidade dos servidores se aposentarem com 53 anos de idade e 35 anos de contribuição, se homem e 48 anos de idade e 30 anos de contribuição, se mulher, e mais o adicional de contribuição equivalente a 20% sobre o tempo que faltava na data da publicação da emenda para completar o tempo de contribuição, para ambos. Entretanto, estipulou-se um redutor por ano antecipado em relação à idade de referência para aposentadoria (60 anos, homem e 55 anos, mulher), como mostra o Artigo 2°, § 1° incisos I e II da EC n° 41:

I - três inteiros e cinco décimos por cento, para aquele que completar as exigências para aposentadoria na forma do caput até 31 de dezembro de 2005;

II – cinco por cento, para aquele que completar as exigências para

aposentadoria na forma do caput a partir de 1° de janeiro de 2006.

Além desse redutor de 5% (3,5% para aqueles que atingiram o direito à aposentadoria até 2005) por ano antecipado, o cálculo do benefício é feito pela média das contribuições, como ocorre no Regime Geral de Previdência Social (RGPS) administrado pelo INSS.

Essa contrarreforma criou, também, um abono para aqueles servidores que contem com, no mínimo, 25 anos de contribuição, se mulher, e 30 anos de contribuição, se homem e que, embora tenham direito adquirido à aposentadoria voluntária decidem permanecer em atividade. Esse abono de permanência é equivalente à contribuição previdenciária (11%) e pode ser recebido até o momento em que o servidor atingir a idade para a aposentadoria compulsória (70 anos) (Art. 3°, § 1° da EC n° 41).

É perceptível através dessas mudanças, quer nos critérios para aposentadoria, quer no abono de permanência, que há um incentivo do trabalhador do setor público para que permaneça em atividade, seja para não ver sua aposentadoria reduzida, seja para incrementar a renda.

De acordo com dados divulgados na página oficial do Ministério da Previdência Social, na Internet, a EC n° 41 prevê o direito adquirido à aposentadoria

proporcional, podendo os servidores se aposentar ao completar 53 anos de idade e 30 de contribuição e 48 anos de idade e 25 anos de contribuição (mulheres) além do pedágio (para ambos) de 40% sobre o teto que faltava na época para completar o tempo de contribuição. Contudo, essa mudança extingue essa possibilidade para os servidores ingressos antes de 16/12/1998.

Outra alteração, diz respeito ao direito à integralidade (correspondente à totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria) que passa a ser concedida, apenas aos que ingressaram no serviço público até a data de publicação da EC n° 41, observando, ainda, algumas condições:

I – Sessenta anos de idade, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade, se mulher;

II – Trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher;

III – Vinte anos de efetivo exercício no serviço público;

IV - Dez anos de carreira e cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria (Art. 6° incisos I, II, III e IV da EC n° 41).

Dessa forma, retirou-se o direito de aposentadoria integral de todos os demais servidores que ingressaram pós EC n° 41 e os que ainda ingressarão. Ou seja, a aposentadoria integral tem sido mantida somente pra aqueles que têm direito adquirido e será paulatinamente extinta.

Mota (2004, p. 139) ressalta que aposentadoria integral que foi um direito que balizou a opção de milhares de trabalhadores pelo serviço público é agora relegada à opção pelo servidor de associar-se a um fundo de previdência complementar, ―o governo penaliza seus servidores, posto que esta poupança compulsória onera, ainda mais, os defasados salários dos servidores‖.

Para os servidores inativos, o governo conseguiu aprovar o que já antes havia sido tentado por FHC, mas sem êxito, que foi a instituição da contribuição previdenciária dos proventos e pensões que superem 50% do teto máximo do RGPS, para os servidores dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios e 60% do teto máximo do RGPS para os servidores da União.

Essa proposta de contribuição dos servidores inativos e pensionistas foi realizada com a justificativa falaciosa de reforçar o caráter contributivo e solidário do regime previdenciário. Porém, é absurdo que trabalhadores que contribuíram

durante toda vida ativa, ainda tenham que contribuir depois de adquirirem o direito à aposentadoria ou pensão.

Para os que ingressarem futuramente no serviço público a EC n° 41 também traz os seus efeitos negativos. O primeiro deles, diz respeito ao cálculo de benefícios, pois com as mudanças referentes à aposentadoria integral, o cálculo dos benefícios ocorrerá nos mesmos moldes do RGPS. Esse modelo, assim, como acontece aos trabalhadores do setor privado provoca uma baixa no valor dos benefícios recebidos.

Outra mudança realizada nos direitos dos futuros servidores é a fixação de um teto, idêntico ao que foi aplicado aos trabalhadores filiados ao RGPS, colocando como condição para isso a criação dos fundos de previdência complementar, que embora já fizessem parte da EC n° 20 ainda não haviam sido regulamentadas. Assim, essa contrarreforma criou também para os futuros servidores, entidades fechadas de previdência (EFPR), os chamados Fundos de Pensão.

Em relação aos trabalhadores do setor privado, vinculados ao RGPS, a EC n° 41 trouxe poucas modificações, diferentemente da EC n° 20 de 1998. Uma dessas alterações foi, mais uma vez, a elevação do teto máximo de benefícios para R$ 2.400,00 sendo que à parcela que excede o teto é aplicado um desconto de 30%.

A limitação do teto previdenciário faz com que o valor dos benefícios, em alguns casos, seja achatado pela restrição do teto, ou empurrando esses trabalhadores para os planos de previdência privada. Quanto menor o teto, maior o número de trabalhadores que recorrerão à previdência privada, com o objetivo de complementar seus salários.

As implicações dessa contrarreforma sobre os direitos dos servidores públicos foram ampliados através da Emenda Constitucional nº 47 de 05/07/2005, na qual a principal mudança foi que o servidor da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que tenha ingressado no serviço público até 16 de dezembro de 1998 poderão aposentar-se com proventos integrais, desde que preencha, cumulativamente, as seguintes condições:

I - Trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher;

II - Vinte e cinco anos de efetivo exercício no serviço público;

III - Quinze anos de carreira e cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria; (Art. 40, § 1º, inciso III, alínea "a", da EC nº 47).

Esses critérios aumentaram as regras para acesso ao direito. Além disso, ela teve efeitos retroativos à data de vigência da Emenda Constitucional nº 41, de 2003.

Essa análise das contrarreformas dos governos FHC e Lula permitem identificarmos que, ambas as contrarreforma da Previdência foram realizadas baseadas na concepção de cessação de direitos sociais e garantias constitucionais. Dessa forma abriram um amplo espaço para a privatização da Previdência Social, seja através da regulamentação da previdência complementar, seja pelo incentivo aos trabalhadores, de modo geral, a aderirem à ela, face às restrições nos direitos previdenciários e a insegurança decorrente disso.

Granemann (2006, p. 10) em seu estudo sobre a privatização da previdência desenvolveu a tese de que há uma relação intrínseca entre a ―crise‖ da previdência pública e o crescimento da previdência privada. ―A lenta erosão da previdência pública é condição econômico-financeira e político-ideológica e também produto para/da construção da previdência complementar‖. Tendo em vista que as tentativas de desmonte da previdência pública fazem com que se construa uma confiança na iniciativa privada para a garantia das aposentadorias.

Como já salientamos os organismos internacionais são os principais motivadores para essa privatização, com ênfase nas produções do Banco Mundial, o qual tende a fazer diversas afirmações falaciosas defendendo a privatização da previdência, em contrapartida à desconstrução da previdência pública. Dentre os argumentos dessa organização internacional para o apoio à privatização estão: a idéia de que a previdência privada é imprescindível aos tempos atuais; é a solução para as economias modernas; é considerada como um grande sucesso em vários países do mundo; para eles comprova o alcance de um estágio superior nas relações capital-trabalho, como se os antagonismos entre as duas classes sociais houvesse sido ultrapassado; e expressão definitiva de um ‗socialismo de mercado‘, visto que os trabalhadores tornam-se ‗proprietários‘ de grande parcela da riqueza mundial (GRANEMANN, 2006, p. 11-12).

Desde a década de 1970 as justificativas utilizadas para incentivar e desenvolver a previdência privada foi a perspectiva de progresso para o país com a

geração de uma poupança, o país poderia desenvolver-se, expandir a produção e gerar emprego. Porém após duas tentativas nesse sentido, cabe perguntar onde estão tais efeitos? Muito pelo contrário, o motivo para a aprovação das privatizações da previdência diz respeito

Ao reconhecimento pelo capital de que partes do ‗seu lucro‘ são carreadas ao Estado para a formação do fundo público o faz mover-se na direção de produzir contra-reformas no âmbito das políticas sociais dentre as quais têm lugar privilegiado a previdência pública, não por outra razão senão a dos graúdos recursos que é capaz de mobilizar. Porém, para que as diversas formas de ‗previdência privada‘ possam prosperar é inescusável reduzir em eficácia e amplitude os direitos garantidos pela previdência pública (GRANEMANN, 2006, p. 39).

Desse modo, podemos apreender, compartilhando com os pensamentos de Granemann (2006) que a previdência privada na realidade, não é previdência, tendo em vista que o objetivo precípuo não é a proteção social do trabalhador, mas é a aplicação ao capital de quantias gigantescas de dinheiro à procura de maior lucratividade. No Brasil ―as quantidades de aposentadorias pagas e a abrangência de trabalhadores do total da força de trabalho coberta por aposentadorias privadas, especialmente pelos fundos de pensão, são impressionantemente baixas‖, apesar do volume de dinheiro movimentado pela previdência privada ser bem superior até mesmo à previdência pública (GRANEMANN, 2006, p. 37).

Com as contrarreformas da Previdência Social em 1998 e 2003 e os incentivos à previdência complementar, cresceu no país o desenvolvimento de fundos de pensões. Granemann e Saldanha (2003, p. 2-3) destacam sua preocupação com esses fundos, com base em experiências frustrantes:

A Previdência Social, Pública e Solidária não tem risco de quebrar. Pois tudo o que é arrecadado é imediatamente distribuído (regime de repartição simples) para as aposentadorias da geração que já trabalhou (solidariedade entre gerações). Já as aposentadorias contratadas com Fundos de Pensão ficarão sempre ao sabor do que ocorra no mercado financeiro, dominado pela especulação. No Chile mais de 70% de tais Fundos faliram. Nos EUA e Inglaterra muitos deles estão em quebra e empresas como a Eron nos dão forte exemplo: a previdência dos trabalhadores não deve estar presa aos rodopios das bolsas de valores. Só nos EUA 470 mil trabalhadores já perderam suas aposentadorias.

aos trabalhadores, tendo em vista que não lhes dá segurança, quando da sua aposentadoria.