Kelime Bilgi Düzeyi Bütüncül Dereceli Puanlama Anahtarı (KBDBDPA)

Muitas teorias podem ser evocadas ao se tratar sobre os poderes do Estado e sobre qual seu papel em relação à sociedade. Teorias clássicas e contemporâneas coexistem em um debate que, até então, não definiu, ao certo, se é que isso é possível, qual o modelo mais adequado de Estado ou de que forma ele pode ser mais efetivo. O objeto da presente seção é entender um pouco mais como o Estado pode intervir na sociedade estimulando e desestimulando diferentes comportamentos, tendo, por objeto de análise, as políticas de incentivo fiscal.

Assunção (2011), citando Eros Roberto Grau, ensina que a intervenção do Estado no domínio econômico pode se dar por direção ou por indução. Segundo o autor, ao intervir na sociedade o Estado desenvolve apenas papel regulador – na direção, as normas são imperativas e passíveis de sanção, enquanto que na indução, o Estado visa apenas estimular certas condutas.

Elali (2007) afirma que a estruturação da sociedade mediante estímulos e coerções só pode ser exercida mediante edição de normas jurídicas e políticas públicas que direcionem condutas. Segundo o autor, ao direcionar o comportamento da sociedade, o Estado se utiliza de ferramentas de indução. É nesse âmbito que se insere a tributação, pois ela é um dos principais instrumentos estatais para a indução dos comportamentos dos agentes econômicos.

Segundo Assunção (2011), através de normas de indução, o Estado privilegia certas condutas em detrimento de outras, no sentido de direcionar os agentes econômicos à adoção daquelas opções que se tornarem, segundo os interesses sociais, mais vantajosas economicamente, mas a não adoção desses comportamentos pelos atores econômicos não acarreta sanções. Para Hack (2012), a indução pode ser compreendida como um convite para que o particular pratique uma conduta desejada pelo Estado. Esse convite, segundo o autor, se dá por meio de benefícios que tornem mais econômica a conduta preferida e mais onerosa as demais.

Cavalcanti (1997) entende que o Estado utiliza essas ferramentas de indução quando cria concessões de incentivos fiscais setoriais ou regionais, por meio de uma maior ou menor incidência de carga tributária como mecanismo redutor de custos e estimulador de certas atividades econômicas. Assunção (2011), sobre o assunto, afirma ainda que essas vantagens tendem a ser bastante atrativas, na medida em que gera vantagens aos particulares no mercado, e por isso, os incentivos devem ser concedidos em prol do bem-estar social.

Para Elali (2007), é pacífico que a maior fonte de receitas do Estado são os tributos, determinados de forma rígida pela CRFB/198, que estabelece normas de competência e os direitos do cidadão, através do que se denomina como limitações ao poder de tributar. Entende o autor que a tributação é a base financeira do Estado e tem repercussões sobre a economia, pois dela nascem facilidades e/ou dificuldades para o exercício de atividades empresariais, o que é um dos fatores que tem justificado o argumento de que é em função da carga tributária que o Brasil tem apresentado dificuldades de crescimento econômico.

Contudo, conforme Hack (2012), nos Estados mais desenvolvidos, as finanças têm a função de regular a conjuntura econômica, de maneira a se controlar grandes variações provenientes de inflação, deflação, entre outros, enquanto nos Estados subdesenvolvidos, as finanças buscam criar condições para a conjuntura econômica, estimulando infraestrutura e desenvolvimento. Essas outras funções dos tributos, que não estão ligadas à arrecadação do Estado, são chamadas de funções extrafiscais, relacionadas aos efeitos indiretos da tributação.

Conforme Hack (2012), a extrafiscalidade dos tributos atua sempre no sentido de estimular ou desestimular condutas dos sujeitos passivos da relação jurídica tributária através da maior ou menor incidência do tributo sobre o objeto no qual haverá intervenção, e cita, como exemplo, o caso do tributo maior que o normal para o cigarro, que se justifica pelo fato de que é política sanitária do governo o desestímulo ao consumo desse produto.

A instrumentalização da extrafiscalidade se dá, segundo Buffon (2010), por meio da majoração da carga tributária, com vistas a desestimular comportamentos que sejam contrários ao aumento da eficácia social dos direitos fundamentais e dos princípios constitucionais, e por meio da desoneração fiscal, desde que tenha objetivos semelhantes visados pela exacerbação da exigência fiscal comentada. Conforme o autor,

Assim, a extrafiscalidade, em sua face de exoneração, se consubstancia na concessão de isenções ou benefícios fiscais, com vistas a concretizar direitos fundamentais, assegurar e estimular o desenvolvimento socioeconômico de determinada região ou incentivar determinada atividade que seja de interesse da coletividade. (BUFFON, 2010, p. 561)

Hack (2012) informa ainda que, em algumas hipóteses de tributos extrafiscais, podem ser gerados custos para o Estado, que pode acabar gastando mais do que arrecada com os tributos

só para poder fiscalizá-los e ter a certeza de que a medida está sendo efetiva na busca dos objetivos colimados. Por isso, em última análise, a arrecadação é um elemento secundário e até opcional dos tributos extrafiscais – seus efeitos indiretos importam mais (HACK, 2012).

Silva (2007) observa que a tendência moderna do cunho extrafiscal da legislação está apoiada na orientação dos indivíduos no interesse coletivo, de forma a organizar a vida em termos de civilidade e nivelação dos tipos e modos de viver. Em outras palavras, Silva (2007) afirma que as ações de extrafiscalidade devem analisar a importância do princípio do bem comum.

O conceito de bem comum incide na eterna dialética do interesse individual e o interesse coletivo. Ao singularizar o conceito de bem comum, poder-se-ia dizer que seria o bem particular de cada indivíduo, como ente de um todo social. Mas se, ao contrário, o conceito de bem comum for ampliado, observar-se-ia que o fim de cada indivíduo seria o fim do todo. Na realidade, ambos os conceitos se complementam, pois o bem da sociedade é o bem do próprio indivíduo que a compõe. (SILVA, 2007, p. 101)

Buffon (2010) reconhece que, sob o estandarte do desenvolvimento econômico, e com vistas à geração de empregos, muitos incentivos e benefícios de ordem financeira e fiscal foram concedidos no Brasil, principalmente nos anos de 1990. Boa parte dessas iniciativas, segundo o autor, foi constatada como casos de empreendimentos oportunistas e não-comprometidos com os objetivos que serviram de pretexto à concessão dos benefícios recebidos.

Miranda (1977) entende que o debate sobre vantagens e desvantagens, de ordem social e econômica advinda dos benefícios fiscais é antigo no Brasil, e que a argumentação predominante nos anos 1970 é o de que os estímulos provocavam um aumento no nível de inversões financeiras e das atividades econômicas, o que motiva o desenvolvimento e, consequentemente, o progresso social e econômico de regiões menos favorecidas. Contudo, ressalta o autor, não deve ser esquecida a necessidade de uma sistematização e de uma organicidade que torne o benefício fiscal um meio eficiente a serviço da política econômica do país.

De acordo com Silva (2009), o Brasil é um país caracterizado por uma farta quantidade de incentivos fiscais que surgiram a pretexto de estímulo à instalação de novas indústrias ou atividades econômicas que, muitas vezes, no campo prático, apresentaram-se apenas como

meio de propagação de clientelismo, nepotismo e outras ações não menos reprováveis, que instituíram, de forma vazia, privilégios subjetivos e inconstitucionais.

A título de exemplo, Gouvêa (2006) enfatiza que o Imposto de Renda (IR) das pessoas física e jurídica e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, por apresentarem grande dimensão, apresentam efeitos extrafiscais notáveis. Principalmente por seu caráter progressivo (aumento gradativo de acordo com o aumento da renda auferida no período fiscal), o imposto visa à arrecadação equitativa, seguindo o princípio da capacidade contributiva dos impostos.

Nesse sentido, Marcos Catão, citado por Silva (2009), afirma a necessidade de análise contínua da validade e da efetividade dos incentivos na multiplicidade de situações passíveis de concessão. Dessa forma, um incentivo concedido em abstrato (de forma aberta a todos os particulares que se adequem aos requisitos legais) deve visar a certos fins válidos, interessantes ao país, bem como também deve ser uma medida efetiva de estímulo ao que se objetiva, visto que, uma vez concedido os benefícios visando-se objetivos válidos, mas não configurada a efetividade do estímulo para tal objetivo, trata-se de privilégio vazio.

Essa é a razão pela qual se defende, na presente dissertação, que os incentivos fiscais devem apresentar certos requisitos que vão além da mera benesse – o incentivo, por se tratar de tax expenditure, deve ser fundamentado em necessidades sociais e econômicas reais, provenientes de estudos e análises empíricas profundas, e deve se ajustar aos objetivos políticos desejados pelos projetos políticos de cada local. A política pode ser melhor planejada para atender melhor a critérios diretos e indiretos relacionados à estruturação das relações sociais, políticas e econômicas de um determinado lugar. E uma forma de se introduzir essa questão na concessão de incentivos fiscais é por meio das condicionalidades – tema do próximo tópico.