AraĢtırmanın Birinci Alt Problemine Yönelik Bulgular

As considerações sobre extrafiscalidade são importantes porque a extrafiscalidade é o fundamento jurídico-político da concessão de incentivos fiscais. Qualquer que seja a finalidade almejada pelo Estado (criação de emprego, rearranjos industriais, desenvolvimento de determinadas regiões, etc.), percebe-se que a manipulação dos tributos se constitui como uma poderosa forma de estimular condutas. É por essa razão que estudos sobre incentivos fiscais devem considerar a dimensão subjetiva do Estado quando este estimula ou limita certas

iniciativas – assim, estudos sobre incentivos fiscais não podem deixar de lado qual a intenção da concessão do incentivo, qual o objetivo válido, e por que se trata de medida eficaz.

Nesse sentido, autores como Buffon (2010) e Torques e Boff (2011) entendem que a matéria relativa à concessão de benefícios e incentivos fiscais merece uma atenção especial acerca do tipo de Estado que o Brasil quer ser, do tamanho da intervenção e dos objetivos que ele deve perseguir. Complementa Buffon (2010), afirmando que quando certa benesse é concedida, não se trata de uma manifestação de generosidade vazia do Estado para determinado setor ou empreendimento, mas de uma transferência de recursos de toda a sociedade, razão pela qual é imperioso que haja uma substancial participação de toda a sociedade no processo de decisão acerca da concessão de benefícios.

Essa transferência pode ocorrer mediante certas condições, politicamente estabelecidas, para melhor atender aos anseios sociais. A condicionalidade, conforme a visão de Usul (2011) e Pridham (2005), é um instrumento que é muito utilizado na política externa para promover a democracia e o respeito aos direitos humanos através da junção destes ideais à maior parte das relações econômicas – ajudas, sanções ou quaisquer outros objetivos que envolvam valor. Nesse tipo de visão, percebe-se que a condicionalidade visa o uso das relações econômicas como meio para se chegar a fins políticos – assim como na extrafiscalidade –, pois de acordo com Kubiceck,

“a condicionalidade é a mais desenvolvida das abordagens relativas a aspectos internacionais

da democratização e também pode ser considerada a mais visível e proativa das políticas

desenhadas para promover a convergência democrática” (2003, p. 7)14_.

Usul (2011) indica que a condicionalidade foi vastamente utilizada pelos Estados da União Europeia – ou ricos ocidentais, como menciona o autor, como meio para estimular os Estados que possuíam regimes não democráticos e com baixo desenvolvimento econômico a realizarem reformas democráticas e melhorar os seus indicadores de direitos humanos. Esse processo gradual de transferência de regimes políticos foi denominado por Scimmelfennig, Engert e Knobel (2006) como socialização internacional, definido pelos autores como um processo de indução para a adoção de regras constitutivas de uma comunidade internacional.

14 _{Tradução Livre. Versão Original:} “conditionality is the most developed of all approaches relating to international aspects of democratization and can also be considered the most visible and pro-active of policies explicitly designed to promote democratic convergence”.

De acordo com Scimmelfennig, Engert e Knobel (2006), a socialização internacional é um processo porque não se trata de resultado. Em outras palavras, significa dizer que não se deve medir a eficácia da socialização por meio dos pontos de partida ou de chegada (como também define THIES, 2003), mas sim a partir de uma análise de adoção e aderência de uma determinada comunidade às novas regras constitutivas da comunidade internacional.

Esse processo é induzido porque abrange diferentes mecanismos de socialização que variam desde a coerção e negociação até a persuasão a imitação (SCIMMELFENNIG; ENGERT; KNOBEL, 2006). As regras constitutivas, ainda segundo Scimmelfennig, Engert e Knobel (2006), são o conteúdo ideacional e intersubjetivo dos processos de socialização e é variavelmente definido a partir das identidades, crenças, valores, funções, normas ou regras – estas últimas consideradas as mais eficazes por constituírem normas institucionalizadas ou de comportamento coletivo, que devem ser adotadas como o resultado de um processo bem sucedido de socialização. Por fim, comunidade internacional é tida a partir de três características principais: seu ethos (valores constitutivos de uma sociedade), a densidade da sua interação, ou capital social na perspectiva de Putnam (1993) e pelo nível de descentralização das decisões políticas (SCIMMELFENNIG; ENGERT; KNOBEL, 2006).

Conforme Hughes, Sasse e Gordon (2005), o fenômeno da condicionalidade traz certas características essenciais: o consenso sobre a sua substância, os critérios claros e verificáveis, o cumprimento da condicionalidade deve ser analisável com um benchmarking testável, os fluxos de energia no processo devem ser compreendidos por todos os interessados e os resultados devem ser explicitamente determinados. Segundo os autores, os fluxos de energia são demonstrados a partir do ciclo entre atores fortes e atores fracos (FIG.01).

FIGURA O1: Modelo Tradicional de Condicionalidade Fonte: Hughes, Sasse e Gordon, 2005, p. 4.

De acordo com Checkel (2005) e Scimmelfennig, Engert e Knobel (2006), a internalização e institucionalização das novas regras podem acontecer em nível individual, bem como em estruturas coletivas sem mudanças individuais – ou seja, a análise da internalização das normas deve ser feita considerando diferentes níveis sociais e lugares diferentes, análise que pode ser mais próxima à sociologia institucional (Dimaggio; Powell, 1991a).

O que se percebe, em linhas gerais, é que a condicionalidade é incorporada na entrega de uma ajuda externa ao desenvolvimento interno (PRIDHAM, 2000; 2005). A condicionalidade é vista

como envolvendo “atores doadores” que possuem interesses próprios ocultos e “atores destinatários”, que estão sujeitos à condicionalidade do doador e, por conseguinte, estão em

uma posição de dependência (HUGHES; SASSE e GORDON, 2005).

De acordo com Hughes, Sasse e Gordon (2005), apesar da condicionalidade ter grande importância durante o alargamento da União Europeia, existem poucos estudos empíricos ou teóricos do conceito – os estudos sobre condicionalidades na União Europeia é caracterizado por uma concentração na análise de sua correlação com a democratização de nível macro, mercantilização e resultados macroeconômicos, em vez de estudos que visem analisar relacionamentos causais e desenvolvimento institucional nas políticas que se utilizaram desse mecanismo. No Brasil, o estudo das condicionalidades é mais frequente no exemplo do Programa Bolsa Família e os resultados numéricos das suas condicionalidades relacionadas ao

resultado alcançado no ensino básico das crianças presentes nas famílias beneficiadas (MONNERAT et. al, 2007; KERSTENETZKY, 2009; PIRES, 2013).

De acordo com Usul (2011), os maiores exemplos atuais de condicionalidade envolvem os Estados Unidos da América com países não democráticos e, em particular, com as nações latino-americanas; as relações da União Europeia com o sul Europeu e da Europa Central e Oriental com um número de Estados Africanos. Os exemplos encontrados nestes casos indicam duas formas principais de condicionalidade: a positiva e a negativa. Na primeira, há um estímulo às condições da democracia e direitos humanos através do financiamento de certos projetos e ajudas claramente definidas, enquanto na segunda há sanções para os casos de violações de direitos humanos, ou como resultado de práticas antidemocráticas e autoritárias pelo governo (BAYLIES, 1995; CAROTHERS, 1997; USUL, 2011).

Hoje em dia, a maior parte dos empréstimos dos Bancos Mundiais são baseados em políticas e apoiam reformas institucionais na gestão do setor público e no setor financeiro e social, o que levou muitos países a reformas profundas, desde a correção de distorções econômicas à capacitação e desenvolvimento de infraestrutura institucional (KOEBERLE, 2005). Mas essas reformas não visam apenas ao aumento da governabilidade e fortalecimento da administração pública (CABAÇO, 2009), mas também à difusão de novas tecnologias, defesa dos direitos humanos e desenvolvimento das regiões (LEVITSKY; WAY, 2006).

De acordo com Koeberle (2005), diferentes estudos (COLLIER, 1997; EASTERLY, 2001) indicam que as avaliações relacionadas ao uso de condicionalidades apresentaram resultados diversos e que não traziam consistência acerca das vantagens e desvantagens do seu uso. A maior parte das críticas relacionadas ao uso mal sucedido das condicionalidades se enquadra em alguma das seguintes categorias propostas por Collier (1997) e Easterly (2001):

 Problemas na eficácia: a conformidade em relação às condicionalidades muitas vezes é

difícil de se controlar – e a imprecisão dos dados e das avaliações gera certa desconfiança em relação à continuidade dos auxílios concedidos, visto que os investidores desejam maior segurança de que seus interesses estão sendo atendidos;

 Problemas de sustentabilidade: outra crítica surge na sustentabilidade da proposição de

reformas externas sem a compreensão da realidade local – e a sua não-adequação aos propósitos locais pode muitas vezes levar a reformas e mudanças abandonadas;

 Problemas de autonomia: a condicionalidade muitas vezes é vista como a violação da

soberania de alguns países-membros – assim, a legitimidade para a imposição de condicionalidades muitas vezes é questionada conforme os atores sociais envolvidos;

 Problemas no conteúdo das condições: as condições podem não ser baseadas em práticas

recomendadas, ou podem ser realizadas sem nenhuma investigação objetiva acerca da sua real eficácia econômica, política, social, culturais, etc.

 Problemas na quantidade de condições: muitos casos foram prejudicados pelo simples

fato de que a quantidade de condições era grande, e as condições eram detalhadas e intrusivas. Muitos críticos argumentaram que as condições muitas vezes eram alocadas em áreas políticas e que o foco central dos programas de reforma não foi atendido – melhor seria um número pequeno de condições efetivas. (KOEBERLE, 2005).

Na maior parte das vezes, a resistência em relação ao uso de condicionalidades é relacionada aos limites que as tornam viáveis (WOOD; LOCKWOOD, 1999). De acordo com Koeberle (2005), não existe um número de condições desejável ou um limite às condições impostas, até porque isso restringe o número de reformas que podem ser suportadas. Segundo o autor, a condicionalidade deve ser desenvolvida conforme as necessidades de reformas mais urgentes e devem ser passíveis de monitorização do seu impacto de desenvolvimento, através de indicadores específicos para julgar seu efeito sobre o ambiente no qual se faz a doação.

Os agentes locais, segundo Koeberle (2005), são os responsáveis pela internalização das condições e devem receber maior atenção e transparência no momento do planejamento das políticas – portanto devem receber voz ativa no planejamento no desenho da condicionalidade. Se o programa atende aos interesses dos doadores, mas não os daqueles que devem cumprir as condições, há grande risco de que os esforços sejam inúteis. Portanto, a eficácia da condicionalidade depende da ação dos agentes locais (KOEBERLE, 2005).

De acordo com Usul (2011), a natureza da condicionalidade está continuamente em transformação, e isso acontece conforme muda a estrutura normativa da política. Assim, conclui o autor que as mudanças históricas nas políticas externas, na democracia e nos direitos humanos permeiam alterações na forma como as condicionalidades são conduzidas.

Pode-se afirmar, em função do exposto, que a questão das condicionalidades apresenta elos de ligação junto à extrafiscalidade e à concessão de incentivos fiscais, por três razões: 1) por ser um tax expenditure, o incentivo fiscal consiste em uma contribuição financeira dada pelo Estado, com recursos públicos, para determinados grupos para o exercício da atividade econômica; 2) por se tratar de uma concessão do Estado, este pode impor determinadas regras para garantir que os propósitos extrafiscais planejados sejam cumpridos com vistas à dinamização da economia, e 3) uma vez estabelecidos objetivos para a concessão de incentivos fiscais, fazem-se necessários parâmetros para seu controle. Essas três razões dão indícios da necessidade de condicionalidades na política de incentivos fiscais como uma forma de implementação de políticas com objetivos bem definidos e planejados, passíveis de serem discutidas, planejadas e controladas pela sociedade.