Kamu Tüzel Kişileri

Anayasa’nın 123. maddesinde idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kamu tüzelkişiliğinin, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağı ifade edilmiş ancak kamu tüzel kişilerinin temek hakların taşıyıcısı olup olmayacakları konusunda herhangi bir hükme yer verilmemiştir.

Kamu tüzelkişiliğinde, idarenin bir organı veya kurumu, genel idarenin dışında hak ve fiil ehliyetine sahip olmakta, bu haliyle ayrı bir hukuk süjesi olarak varlık göstermektedir. Bu niteliğinden dolayı kamu tüzelkişisi, idari vesayet ilişkisi dışında genel idareden bağımsızdır (Danıştay 10. D, 29.01.2008, E.2007/2534; kamu tüzel kişilerinin özellikleri için bkz, Gözübüyük ve Tan, 2013: 257 vd).

Anayasa Mahkemesi de mahalli idarelerle ilgili bir kararında (AYMK, E.2012/82, K.2012/159, K.T.18.10.2012), “Anayasa’nın 123. maddesinde, idarenin

kuruluş ve görevleriyle bir bütün olup kanunla düzenleneceği, kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanacağı belirtilmiştir. Buna uygun olarak 126. maddede, merkezi idareye, 127. maddede ise mahallî idarelere ilişkin esaslara yer verilmiştir.

Mahallî idareler, il, belediye veya köy gibi belli yerlerde oturanların, mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere, merkezi idarenin dışında, devletten ayrı tüzel kişilikleri bulunan, belli bir özerkliğe sahip olan, karar organları seçmenler

tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir. Bir başka ifadeyle, bir yöredeki ortak ve yerel nitelikteki gereksinimlerin yeterli şekilde karşılanabilmesi için, hizmeti yerine getirmekle görevli kamu tüzel kişiliklerine özerklik tanınmasıdır. Bu yönetim şekli, merkezi yönetimin malvarlığından ayrı malvarlığı, bağımsız gelir kaynakları ve bütçesi olması esasına dayanır.” diyerek kamu tüzel kişilerinin

özelliklerine ışık tutacak açıklamalarda bulunmuştur.

6216 sayılı Kanun’un 46/2. maddesinde kamu tüzel kişilerinin bireysel başvuru yapamayacakları hükme bağlanmıştır. Kamu tüzel kişileri, idarenin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde kamu gücünü bizzat kullanan taraf olduklarından bireysel başvuru hakları bulunmamaktadır (Ekinci ve M. Sağlam, 2012: 15). Bu husus, 6216 sayılı Kanunun 46. maddesinin gerekçesinde “Bireysel başvurunun kamu gücünün

kullanılmasından kaynaklanan hak ihlallerine karşı tanınan bir yol olması nedeniyle kamu tüzel kişilerine bireysel başvuru hakkı tanınması, bu anayasal kurumun hukuki niteliği ile bağdaşmamaktadır.” denilerek ifade edilmiştir. Ancak, öğretide kamu tüzel

kişilerine de bireysel başvuru hakkı tanınması gerektiğini (Sabuncu ve Arnwine, 2004: 231; Oder, 2011: 91) belirterek, 6216 sayılı Kanunda kamu tüzel kişilerine başvuru hakkı tanınmamasını eleştiren görüşler bulunmaktadır. Bu görüşü savunan akademisyenler, kamu tüzel kişilerinin de kamu gücü kullanmaksızın tamamen özel hukuka tabi pek çok işleminin bulunduğunu, bu nedenle kamu tüzel kişilerine kamu gücü kullanmadıkları bir hukuki ilişki dolayısıyla dava hakkı tanınmamasının bireysel başvurunun objektif hukuk düzenini koruma işlevini yerine getirmesine engel olacağını ileri sürerek 6216 sayılı Kanunda kamu tüzel kişilerine başvuru imkânı tanınmamasını eleştirmektedir. Bu bağlamda eleştiri yapan diğer bazı yazarla ise, Türk hukuk sisteminde kamu tüzel kişiliğinin tanımlanmasının sorunlu bir alan olduğu, kanunlarda yer alan “Bu kanun hükümleri dışında özel hukuk hükümlerine

tabi kuruluştur.” şeklindeki düzenlemelerle, bir kısmı kamu hukuku tüzel kişiliği, bir

kısmı özel hukuk tüzel kişiliği olan nevi şahsına münhasır müesseselerin kurulduğunu belirterek, kamu tüzel kişilerine bireysel başvuru hakkı tanımayan

düzenlemelerin, bu tür tüzel kişiliklerin başvuru hakkı açısından sorun çıkaracağını ileri sürmektedirler (Bkz. Atay, 2011: 133-134)68.

Bu bağlamda, Kamu Denetçiliği Kurumu ya da İnsan Hakları Kurumunun bireysel başvuruda bulunup bulunamayacakları akla gelebilir. Ombudsmanlık kurumu bulunan ülkelerin çoğunda, ombudsman davaları süzerek anayasa mahkemesine götürebilmektedir (Pimentel, 2011: 75). Öğretide yasa gibi genel nitelikteki işlemlerin henüz uygulanmaya başlamadan ya da uygulamanın hemen başında denetlenmesinin, ileride oluşması muhtemel ihtilafların önceden önlenmesi bakımından önemli olduğu belirtilerek, kamu denetçiliğine de bireysel başvuru hakkının tanınması gerektiği yönünde görüşler bulunmakta ise de (Nalbant, 2010: 50; bkz. Çoban, 2010: 18-19), ne 6216 sayılı Kanun’da ne de 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nda Kamu Denetçiliği Kurumuna bu yönde bir yetki ve görev verilmemiştir (Esen, 2011: 45-46). Ayrıca, 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu’nun 309. ve 310. maddeleri ile Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığına kanun yararına bozma yoluna gitme yetkisi verilmesinden yola çıkılarak, savcılık kurumuna da bireysel başvuruda bulunma yetkisinin verilmesi düşünülebilir ise de, Anayasa ve Kanun’daki düzenlemede kişisel hakkı doğrudan etkilenenler dışında hiçbir kişi ya da kuruma başvuruda bulunma hakkı tanınmaması nedeniyle böyle bir düşüncenin uygulamada yerinin bulunmadığını ifade etmek gerekir.

Anayasa Mahkemesi bugüne kadar vermiş olduğu kararlarda kamu tüzel kişilerinin bireysel başvuru haklarının bulunmadığı gerekçesiyle başvuruları reddetmiştir.

Mahkeme, Büğdüz Köyü Muhtarlığı tarafından Çankırı İli, Orta İlçesi, Büğdüz ve Dodurga Köyleri arasındaki yayla ve mera uyuşmazlığı ile ilgili davanın yargılama ve kanun yolu incelemeleri sürecinde, usul hükümlerinin yanlış uygulandığını belirterek adil yargılanma hakkının ihlal edildiği gerekçesiyle yapılan başvuruda; Anayasa’nın 127. maddesinin birinci fıkrası uyarınca yöneticileri doğrudan seçimle işbaşına gelen ve kamu tüzel kişiliğini haiz mahalli idare birimi olan köye, kamu tüzel kişilerinin bireysel başvuru yapamayacaklarını hükme

68

Hassemer’e göre, “Kamu hukuku tüzel kişileri ise yalnızca temel hakkın koruduğu yaşam alanının

bağlayan 6216 sayılı Kanun’un 46/2. maddesi fıkrası uyarınca bireysel başvuru yapma hakkı tanınmadığını, bu nedenle kamu tüzel kişisi olan başvurucunun bireysel başvuru ehliyeti bulunmadığını belirterek, başvurunun diğer kabul edilebilirlik şartları yönünden incelenmeksizin kişi yönünden yetkisizlik nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar vermiştir (B.N. 2012/22, K.T. 25/12/2012). Mahkeme, kamu tüzel kişisi olan belediyelerin başvuru hakkıyla ilgili ilk kararını da 12.2.2013 tarihinde vermiştir (B.N. 2012/1327, K.T. 12/2/2013):

Anayasa Mahkemesi Ballıdere Belediye Başkanlığının 6360 sayılı On Üç İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Altı İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un geçici 2. maddesinin (1) numaralı fıkrası uyarınca Amasya İli, Taşova İlçesi, Ballıdere Belediyesinin tüzel kişiliğinin ilk mahalli idareler genel seçiminden geçerli olmak üzere kaldırılarak köye dönüşecek olması nedeniyle “yerel yönetim ilkesi”nin ihlal edildiğini ileri sürerek yaptığı başvuruda da, Anayasa’nın 127. maddesinin birinci fıkrası uyarınca karar organları seçimle işbaşına gelen ve kamu tüzel kişiliğini haiz mahalli idare birimi olan belediyeye, kamu tüzel kişilerinin bireysel başvuru yapamayacaklarını hükme bağlayan 6216 sayılı Kanun’un 46. maddesinin (2) numaralı fıkrası uyarınca bireysel başvuru yapma hakkı tanınmadığını, başvurucunun kamu tüzel kişisi olması nedeniyle bireysel başvuru ehliyeti bulunmadığını belirterek, başvurunun diğer kabul edilebilirlik şartları yönünden incelenmeksizin kişi yönünden yetkisizlik nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar vermiştir.

AİHM uygulamasında da, Mahkeme kamu gücü kullanan kuruluşların bireysel başvuruda bulunamayacaklarına karar vermektedir. AİHM Abdullah Demirbaş ve Diğerleri/Türkiye (AİHMK, Abdullah Demirbaş ve Diğerleri/Türkiye, B.N. 1093/08 ve diğerleri, K.T. 9.11.2010) kararında yerel yönetimlerin AİHS’in 34. maddesi kapsamında AİHM’e başvuru hakkına sahip olmadıklarını ifade etmiş, Döşemealtı Belediyesi/Türkiye kararında (AİHMK, Döşemealtı Belediyesi/Türkiye, B.N. 50108/06, K.T. 23.3.2010) da kamu gücü kullanan belediyelerin kişi bakımından yetki şartını taşımadıklarını belirterek yapılan başvuruyu reddetmiştir. Ancak, AİHM bir kamu tüzel kişisinin kamu hizmeti görmekten çok özel hukuk alanında faaliyet görmesi ve tabi olduğu mahkeme ve kuralların da adli yargıya tabi olması halinde,

hükümet dışı örgüt sıfatını kazanabileceğini kabul etmektedir (Bkz AİHMK, Iran Shipping/Türkiye, B.N. 40998/98, K.T. 13.12.2007).

Kanaatimizce kamu tüzel kişilerinin kamu gücü kullanmadıkları alanlardaki faaliyetleri ve kanuni hâkim ilkesi, hak arama özgürlüğü ve adil yargılanma hakkı gibi kendi nitelikleriyle bağdaşan hak ve özgürlükler ile ilgili olarak (bkz. Eren, 2013) bireysel başvuru hakları bulunmalıdır69. Bu konuda ortaya çıkacak sorunlar, Anayasa Mahkemesinin zaman içinde vereceği kararlarla çözüme kavuşacaktır. Özellikle üniversiteler, enstitüler, radyo televizyon kurumu (Radyo ve televizyonların kuruluşu ve yapısı ile ilgili açıklamalar için bkz, Gürsel ve Zakir, 2013: 19-45) gibi devlet yapısı ile bağlantılı olmalarına rağmen, faaliyetlerinin tamamını kamu gücü kullanarak yürütmeyen, başka bir anlatımla kamu gücü kullanmaksızın tamamen özel hukuka tabi pek çok işlem yapabilen bu tür kuruluşların, bu alandaki temel hak ve özgürlükleriyle sınırlı olarak bireysel başvuru yapıp yapamayacakları (Egli 1992: 362), Anayasa Mahkemesinin 6216 sayılı Kanun’a konuyla ilgili olarak getireceği yorumun kapsamına bağlı olarak değişecektir.

Bu konuda Mahkemenin 21.11.2013 tarih ve 2013/1430 B.N. sayılı kararındaki karşı oy, konunun tartışmaya açılması bakımından önem taşımaktadır:

Söz konusu kararda, başvurucu (İhsan Doğramacı Bilkent Üniversitesi), Çankaya ilçesi Lodumu Mahallesinde bulunan taşınmazlar üzerinde hisseleri bulunmasına ve başka şahıslara ait hisselerin kullanılmamasına rağmen, aleyhine açılan kamulaştırmasız el atmaya dayalı tazminat davası sonucunda tazminata hükmedildiğini, anılan davada düzenlenen bilirkişi raporları gerçeğe aykırı olduğu hâlde buna yönelik itirazlarının dikkate alınmadığını, tapu kaydında hissedar gözüken bazı kişilerin mirasçılarının davaya dâhil edilmediğini, kamu gücü kullanılarak yapılan bir işlem bulunmadığını, tamamen eşitler arasındaki bir ilişkiden kaynaklanan dava sonucunda aleyhine karar verildiğini, davanın paylı mülkiyet hakkının kullanımından kaynaklanan bir uyuşmazlık niteliğinde olduğunu, dolayısıyla bireysel başvuruda bulunma hakkının da bulunduğunu, başvurucunun kamu gücünü kullanan kamu tüzel kişisi olarak değerlendirilemeyeceğini, vakıf

69

Paczolay, yerel yönetimlerin organlarının temel haklarını korumak amacıyla Anayasa Mahkemesine başvurabilecekleri konusunda kuşkuya yer olmadığını ifade etmektedir Paczolay, 2009: 317.

üniversitelerinin kanun gereği kamu tüzel kişisi addedilmesinin her faaliyetinde kamu gücünü kullandığı anlamına gelmeyeceğini, kamu gücünün kullanılmadığı durumlarda özel hukuk tüzel kişisi olarak değerlendirilmesi gerektiğini, taşınmazlardaki hisselerinin küçük bir kısmını kullandığını belirterek, Anayasa’nın 35. maddesinde tanımlanan mülkiyet hakkı ile 36. maddesinde tanımlanan adil yargılanma hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüş ve yeniden yargılama yapılması talebinde bulunmuştur. Anayasa Mahkemesi yapmış olduğu yargılama sonucunda

“… kamu tüzel kişiliğini haiz üniversite olan başvurucunun bireysel başvuru ehliyeti bulunmadığı anlaşıldığından, başvurunun diğer kabul edilebilirlik şartları yönünden incelenmeksizin ‘kişi yönünden yetkisizlik’ nedeniyle kabul edilemez olduğuna…”

karar vermiş, ancak, Mahkeme Üyesi Erdal Tercan, kamu tüzel kişilerinin kamu gücünü kullanmadıkları alanlarda bireysel başvuruda bulunabileceklerini belirterek kararda karşı oy kullanmıştır70.

70

Karşı oyun ilgili kısımları şu şekildedir: “(…) 6216 s.K. m.46,2’deki hükmün lafzı doğrultusunda,

söz konusu başvuruyu değerlendirdiğimizde, başvurucu bir kamu tüzel kişisi olduğundan, başvurunun “kişi yönünden yetkisizlik” nedeniyle reddi gerekmektedir. Ancak kanaatimce, söz konusu hükmün uygulama alanını, sadece lâfzına bağlı olarak belirlemek doğru değildir; bireysel başvurunun niteliğini ve amacını da dikkate alarak amaçsal yoruma da tabi tutmak ve ona göre uygulama alanını belirlemek daha uygun olacaktır. Anayasa m. 148, 3 ve 6216 s.K. 45,1 hükümleri çerçevesinde herkes, Anayasada güvence altına alınan temel hak ve özgürlüklerinden, AİHS ve Türkiye tarafından kabul edilen ek protokoller kapsamındaki herhangi birinin kamu gücü tarafından ihlâl edilmesi halinde bireysel başvuruda bulunabilir. Şu halde, bireysel başvuru Anayasada güvence altına alınan bir temel hakkın, AİHS veya Türkiye tarafından kabul edilen eki protokollerde düzenlenmek kaydıyla, kamu gücü tarafından ihlâl edilmesi halinde, hakkı ihlâl edilenlere tanınan tali nitelikte olağanüstü bir hukuki yoldur. Bu yol, kamu gücü kullananlara karşı, kamu gücü kullanmayan, zayıf durumda olanların temel haklarının korunması için kabul edilmiştir. “Kamu tüzel kişileri bireysel başvuru yapamaz” hükmünü bu açıdan da değerlendirmek gerekir. Kural olarak kamu tüzel kişileri, kamu gücünü kullandıklarından, bu durum dikkate alınarak, kamu tüzel kişilerinin bireysel başvuruda bulunamayacaklarına ilişkin genel bir hüküm konulması gerek bireysel başvurunun, gerekse kamu tüzel kişilerinin niteliğine uygundur. Gerçekten, kamu tüzel kişilerinin, bir taraftan kamu gücünü kullanıp işlem yapmaları, diğer taraftan bundan şikayet etmeleri çelişki oluşturur. Keza ihlâle neden olan da, kamu gücünü kullanan bir diğer organ olduğundan, devlet organlarının kendi içindeki çatışmayı yahut fikir ayrılığını bireysel başvuruya konu etmek mümkün değildir. Kamu tüzel kişilerinin, diğer gerçek kişiler ve özel hukuk tüzel kişileri gibi, nitelikleri gereği temel hak ve özgürlüklere aynı şekilde sahip oldukları da söylenemez; o nedenle de kamu gücüne karşı, temel hak ve özgürlükler açısından korunma ihtiyacı içinde oldukları kabul edilemez. Nitekim yukarıda belirtildiği üzere, bu nedenlerle söz konusu hükmün iptaline ilişkin talep de reddedilmiştir.

Ancak, 6216, s.K. m.46,2 cümle 1’deki hükmü, kamu tüzel kişilerinin kamu gücü kullanmadıkları hallere de teşmil etmek, kamu tüzel kişilerinin de yararlanabilecekleri temel hak ve özgürleri kapsam dışı bırakacak şekilde yorumlayıp, uygulamak ve kamu tüzel kişilerinin kategorik olarak hiçbir şekilde bireysel başvuruda bulunamayacaklarını kabul etmek, bireysel başvurunun niteliğine aykırı olduğu gibi, amacına da uygun düşmez. O nedenle, kamu tüzel kişilerinin kamu gücü kullanmadıkları hallerde, yararlanabilecekleri temel hak ve özgürlüklere ilişkin konularda, sınırlı da olsa bireysel başvuruda bulunabilmelerini kabul etmek gereklidir. Nitekim Alman hukukunda da, kamu tüzel kişilerinin, kamu gücü kullandıkları sürece bireysel başvuruda (anayasa şikayetinde) bulunmaları kural olarak yasak olmakla birlikte[1], istisnaen yargılamaya ilişkin (yahut usule ilişkin)