Kamu politikası çalışmalarının ne zaman ortaya çıktığına dair çeşitli görüşler bulunmaktadır. İlk olarak, kamu politikası çalışmalarının örgütlü toplumdan itibaren yer aldığı ve insanlığın örgütlenme tarihine dayandığı (DeLeon, 2006) ifade edilmektedir. Dolayısıyla, politika danışmanlarının yöneticiler için modern çağ öncesi devletlerde yaptığı ve karar verme sürecinde etkili olan danışmanlık faaliyetleri kamu politikası örneği olarak kabul edilmektedir (Yıldız, 2011; Köseoğlu, 2013a: 5; Yıldız ve Sobacı, 2013: 32). Çağdaş yönetimlerden önceki dönemlerde yapılan kamu politikası çalışmalarında, bilimsel araştırma yöntemlerinden faydalanılmadan toplumsal problemlere çözüm önerisi sunulmuştur (Akdoğan, 2011: 79). Ancak, eski devletlerdeki bu çalışmaların bütünsellik ve sistematiklikten yoksun olmaları, başka mekânlar için genellenebilir olma niteliği taşımamasından dolayı kamu politikası çözümlemesi olarak görülmemektedir (DeLeon, 2006: 40; Yıldız, 2011).
İkinci olarak, kamu politikası çalışmalarının Aydınlanma çağıyla birlikte ortaya çıktığı belirtilmektedir. Bu bağlamda, doğa kanunlarının da katkısıyla insan aklının toplumsal problemleri anlama ve problemlere çözüm bulma çabası yaygınlaşmıştır (Yıldız, 2011). Böylelikle, politika çalışmaları Rönesans etkisiyle birlikte ortaya çıkmış ve gelişim göstermiştir. Kamu politikasının kurumsallaşma sürecinde eski ABD başkanı
27 Woodrow Wilson yönetimindeki profesyoneller, I. Dünya Savaşı sonrasında politikayla ilgili sistematik bilgi üreterek etkin rol oynamıştır (Köseoğlu, 2013a: 7). Söz konusu profesyoneller, problemleri tespit etmiş ve politika modelleri oluşturarak çözüm önerileri sunmuştur (Dunn, 1981: 17). Kamu politikası çalışmaları diğer bir görüşe göre ise II. Dünya Savaşı sürecinde ve sonrasında başta ABD olmak üzere İngilizce konuşulan ülkelerde ortaya çıkmış ve diğer ülkelere yayılarak gelişim göstermiştir (DeLeon, 2006; Yıldız, 2011; Köseoğlu, 2013a). ABD ve müttefiklerinin II. Dünya Savaşı sırasında faydalandıkları analitik teknikler, Savaş sonrası dönemde de çeşitli bakanlıklar tarafından eğitim, sağlık, altyapı gibi kamu politikası alanlarında kullanılmıştır (Dunn, 1981: 18; DeLeon, 2006: 43).
1929 yılı ekonomik buhranı, tüm dünyada ekonomi politikalarında köklü değişiklere neden olmuştur. Keynesçi ekonomi politikalarının etkisiyle daha müdahaleci bir devlet anlayışı ortaya çıkmış, devletin ekonomik ve sosyal hayattaki rolü artmıştır. Bu çerçevede, sosyal ve ekonomik programların oluşturulması, uygulanması ve sonuçlarının değerlendirilmesi gereksinimi kamu politikası çözümleme çalışmalarını artırmıştır (Köseoğlu, 2013a: 7). 1950’ler sonrası ABD’de kamu politikası alanında yapılan çalışmaları diğer bilim dallarından ayıran üç temel özellik öne çıkmaktadır. Bunlar; politika bilimlerinin bir probleme, değerlere dayalı ve çok disiplinli olması şeklinde ifade edilmektedir (DeLeon, 2006: 41). ABD’deki kamu politikasına ilişkin çalışmalar diğer ülkelerdeki gelişmeleri de etkilemiş (Köseoğlu, 2013a: 10); bu alandaki çalışmalar düşünce kuruluşları ve hükümet faaliyetlerine bağlı olarak sayıca artış göstermiştir (Yıldız vd., 2011: 346). Öte yandan Soğuk Savaş dönemindeki sosyal eşitlik talepleri, refah devleti girişimleri, ulusal savunma sorunları, yeni ekonomik ve bütçe süreçleri kamu politikası çalışmaları için zengin bir gündem oluşturmuştur (Geva- May ve Maslove, 2006). Mühendisler ve iktisatçılar tarafından sistem analizi, yöneylem analizi, fayda-maliyet analizi gibi analitik yöntemler planlama ve karar alma süreçlerinde kullanılmış; bu yöntemler yaygınlaşarak kamu politikası çalışmalarının artmasını sağlamıştır. Ayrıca, kamu politikasının meslek ve disiplin olarak gelişmesinde başta düşünce kuruluşları olmak üzere hükümet dışı organizasyonların katkısı olmuş; çevre, güvenlik, dış politika, güvenlik, kentleşme gibi politika alanlarında uzman ve analistler yetişmiştir (Köseoğlu, 2013a: 14). Bu doğrultuda, planlama, program yapma ve bütçe sistemi gibi yöntemlerin kamuda kullanılması için ihtiyaç duyulan analistlerin karşılanması amacıyla 1967 ve 1971 yılları arasında kamu politikası çözümlemesi
28 programları “Harvard University - Harvard Kennedy School”, “University of California – Berkeley’s Graduate School of Public Policy”, “Carnegie-Mellon University - School of Urban and Public Affairs”, Duke University - Institute of Policy Science and Public Affairs” ve diğer Amerikan eğitim kurumlarında açılmıştır (Allison, 2006: 64).
ABD, İngiltere ve Kıta Avrupa’sı ülkelerinde ortaya çıkan ve önemli gelişimler gösteren kamu politikası çalışmaları, 20. Yüzyıl sonlarında tüm dünyada artmaya başlamıştır (Yıldız ve Sobacı, 2013: 36). Türkiye’de ise kamu politikası çalışmalarının kök salmadığı; İngilizce, Türkçe ya da herhangi bir Avrupa dilinde sistematik olarak yapılmış bir kamu politikası çalışması bulunmadığı ve söz konusu alanda ortaya konulan yayınların sınırlı sayıda olduğu ifade edilmekteydi (Robins, 2009: 290). Ancak, Türkiye’deki kamu politikası çalışmaları özellikle son yıllarda önemli ivme kazanmış; kamu politikası alanında lisansüstü dersler (Yıldız vd., 2011) ve programlar açılmaya, çalıştaylar, sempozyumlar düzenlenmeye başlanmıştır (Yıldız ve Sobacı, 2013: 39). Buna rağmen, Türkiye’de kamu politikası çalışmaları uluslararası literatürün etkisinde kalmakta ve dar bir çerçevede çalışmalar devam etmektedir. Kamu politikası alanında Türkçe dilinde makale ve kitapların azlığı, kamu politikasını disiplin literatürüne bağlı olarak çalışmak isteyen bazı akademisyenler için bir çekince oluşturmaktadır.
Türkiye’de kamu politikası çalışmalarının gelişmesi ve yaygınlaşması için dört adet politika penceresi10 açılmıştır. Söz konusu politika fırsat pencerelerinin, kamu politikası çalışmalarının gelişiminde istenilen etkileri gösteremediği görülmektedir. İlk fırsat penceresi olarak, dönemin Milli Eğitim Bakanı İsmail Safa Özler tarafından eğitim politikaları hakkında rapor11
hazırlaması için pragmatist felsefeci John Dewey davet edilmiştir. Hazırlanan rapor Türkiye’nin eğitim sisteminin kurulmasında önemli rol oynamıştır (Akdoğan, 2011: 82).
İkinci fırsat penceresi, 1961 yılında Devlet Planlama Teşkilatının (DPT) kurulması ve ulusal kalkınmanın planlamaya dayandırılması olarak görülmektedir (Akdoğan, 2011: 85). 1950 yılı sonrası az gelişmiş ülkelere önerilen planlamaya dayalı kalkınma modeli doğrultusunda Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü (OECD)
10 Toplumsal problemlerin gündeme alınması için problemler, kamu politikaları ve siyaset gibi üç farklı akım etkilidir. Söz konusu akımlar kesişmesiyle politika pencereleri açılır, gündeme alınır ve kamu politikası geliştirilir (Kingdon, 1984).
11 Sözü edilen Raporda, Maarif Vekilliği Teşkilatı, köy hayatına uygun öğretmenlerin yetiştirilmesi için öğretmen okullarının kurulması, okul sistemi, sağlık ve sağlık koruma, okul disiplini gibi konular ele alınmıştır (Akdoğan, 2011).
29 tarafından Nobel ödüllü iktisatçı Tinbergen Türkiye’deki planlama hazırlıklarına destek vermesi amacıyla görevlendirilmiştir (Erder vd., 2003: 12). Fakat yapılan göstermelik nitelikteki planlar (Aslan, 1998); Türk kültüründe planlamanın yaygın olmadığını, planlama bilincinin, nesnel bilgi elde etme ve değerlendirmenin zayıf olduğunu ortaya koymuştur (Akbulut, 2002: 51-52).
Kamu politikası çalışmalarının gelişimi için açılan üçüncü fırsat penceresi sosyal bilim araştırmalarıdır. Uygulamaya yönelik bilgi üretme açısından önemli bir yere sahip olan sosyal bilim araştırmaları DPT’nin kurulmasıyla birlikte ivme kazanmıştır (Akdoğan, 2011: 90). Bu dönemde saha çalışmaları ve araştırma yöntemleri önemli ölçüde yaygınlaşmış (Barbaros ve Karatepe, 2009), ABD patentli sosyal bilim yöntem ve teknikleri Türkçeye tercüme edilerek uygulamaya yönelik bilgi toplayan ve çözümleyen sosyal bilim anlayışında önemli adımlar atılmıştır (Akdoğan, 2011: 90). Ayrıca, geleceğe dönük tahmin yapılmasına olanak sağlayan genel kuram, sistem ve yasalara ulaşma hedeflenerek istatistiksel ve matematiksel yöntemlerle mekân modelleri geliştirilmiş, niceleyici coğrafya çalışmaları yaygınlık kazanmıştır (Şenyapılı, 2004: 5).
Son olarak, yöneylem araştırmaları 12 da Türkiye’deki kamu politikası çalışmalarının gelişimi için açılan fırsat pencerelerindendir. Sibernetik, sistem mühendisliği, iletişim bilimleri, çevre bilimleri gibi II. Dünya Savaşının ardından ortaya çıkan yöneylem araştırması (Kara, 1979), ilk kez İngilizler tarafından Alman hava hücumlarını engellemek amacıyla başlatılmıştır. İngilizler, Alman hava hücumlarının rotalarını olasılık kurallarıyla tespit ederek ve hesaplayarak güçlü bir hava savunma sistemi kurmuşlardır (Esin, 1988: 1).
ABD ve Batı ülkelerinde yöneylem çözümleme teknikleri kullanılarak çeşitli politika alanlarında uygulama modelleri ortaya konulmuş; Endüstri Mühendisliği, İşletme, Şehir Planlama gibi birçok akademik disiplin bu çalışmalardan etkilenmiştir. Yöneylem araştırmaları, karmaşık problemleri çözümleyerek karar alma sürecinde amaçlar doğrultusunda en uygun araçları sunmaktadır (Akdoğan, 2011: 92). Bu çerçevede, yöneylem araştırmalarının problem çözümünde belirli aşamalar yer almaktadır. Bu aşamalar; problemin belirlenmesi, model geliştirilmesi, modelin
12 Yöneylem araştırması Esin (1988) tarafından “elde olan olanakların en büyük (maksimum) yararlanmayı sağlamak için girişilen bilimsel çalışmalar ve teknikler cümlesidir” şeklinde tanımlanmaktadır.
30 çözümü, modelin çözüm sonuçlarının değerlendirilmesi, sonuçların yöneticiler tarafından kabulü ve uygulamaya konması şeklinde sıralanmaktadır (Ackoff, 1962).
Yöneylem araştırma çalışmaları Türkiye’de ilk kez Türk Silahlı Kuvvetleri (TSK) tarafından başlatılmıştır (Esin, 1988: 2; Akdoğan, 2011: 92). TSK dışında ise TÜBİTAK tarafından 1 Eylül 1965 tarihinde yöneylem araştırma ekibi oluşturulmuştur. Sonraki yıllarda yöneylem araştırması üniversitelerin farklı bölümlerinde temel ders olarak yer almış ve bu konuda birçok yayın yapılmıştır (Esin, 1988: 2). Kamu politikası çalışmalarının Türkiye’de daha yaygın hale gelmesi için tarihsel süreçte açılan fırsat pencerelerine rağmen bu çalışmalardan yeteri kadar yararlanılamamıştır.
Türkiye’de kamu politikası çalışmalarına olan ilgi hem kamu sektöründe hem de akademik alanda artmaktadır. Söz konusu ilginin artmasında rol oynayan bazı temel etkenler bulunmaktadır. Örneğin ABD ve Avrupa üniversitelerinde yüksek lisans ve doktora öğrenimi gören akademisyenlerin bir kısmı, Türkiye’ye döndüklerinde kamu politikası dersleri açmış ve derslerde kullanmak üzere kamu politikası çözümlemesi konularını Türkiye’ye taşımışlardır. Bununla birlikte, 1970’li ve 1980’li yıllarda doktora öğrenimi gören ve kamu politikası dersleri alan akademisyenler, 1990’larda ve 2000’lerde yurtdışına akademik izin yılı çalışmalarını yapmaya gitmiş ve dönüşlerinde oradaki derslerin benzerlerini Türkiye’de vermeye başlamışlardır. Ayrıca, Sokrates - Erasmus gibi akademik değişim programları kamu politikasının Türkiye’de gelişiminde rol oynamıştır. Diğer yandan, güncel yönetsel reformları çözümlemede kamu politikası çalışmalarının uygulanabilir olması da Türkiye’de kamu politikasının gelişimine katkı sunmuştur (Yıldız vd., 2011: 352-353).