Kamu Hizmeti

Kamu hizmetleri (service puplic) kavramının açık ve kesin bir tanımını yapmak, sınırlarını belirlemek oldukça güçtür (Fındıklı ve Bilgiç, 2006:186). Kamu yönetiminin temel kavramıdır ve kamu yönetiminin uğraş alanını belirler. Doktrinde kamu hizmetleri, idare hukukunun temelini açıklayan, idari yargının görev alanının bir ölçütü ve idarenin yerine getirmekle yükümlü olduğu bir etkinliktir (Giritli, Bilgen ve Akgüner, 2001: 772). Kamu hizmetleri bu özelliği nedeniyle idare hukukunun bağımsız bir hukuk dalı olarak karşımıza çıkmasına neden olmuştur. Kamu hizmetlerinin kurularak sağlıklı bir şekilde yürütülmesi idare hukukunun en önemli amacıdır (Fındıklı ve Bilgiç, 2006:185). Bütün bunlara rağmen kamu hizmeti kavramının net ve kesin bir tanımlamasını yapmak, sınırlarını belirlemek zordur (Gözübüyük ve Tan, 2001: 541, 542).

Giritli, Bilgen ve Akgüner’ e göre kamu hizmeti, “ giderilmesinde kamu yararı bulunan bir toplumsal gereksinmeyi karşılamak amacıyla, kamu tüzel kişileri ya da onların gözetim ve denetimi altında özel girişim tarafından, özel bir hukuksal düzen içinde yürütülen etkinlikler” şeklinde tanımlanmıştır (Giritli, Bilgen ve Akgüner, 2001: 772). Tanımdan anlaşılacağı gibi “kamu tüzel kişisi”, “kamu yararı” ve “özel hukuksal düzen” öğeleri karşımıza çıkmaktadır. Gözübüyük ve Tan’ a göre bu durum kamu hizmetinin sırası ile “organik”, “maddi” ve “biçimsel” şartlarıdır. Gözler ise “organik” ve “maddi” şartları vurgulamış, “biçimsel” unsuru tanımlamasına katmamıştır. Çünkü özel hukuki rejim kamu hizmeti açısından olmazsa olmaz bir şart değildir (Gözler, 2006: 510, 511).

Diğer yandan hakim devlet anlayışından hakem devlet anlayışına geçilmesi, devletin küçülmesi ve özelleştirme, kamu hizmeti konusunda değişikliğe yol açmıştır. Kamu hizmetleri devletin bir lütfu olarak görülmeyerek idarenin bazı hizmetleri kamusal yönetim yerine özel yönetime devredilmiştir. Ayrıca bazı kamu hizmetlerinden de bedel alınarak yönetilenler müşteri konumunda algılanmıştır (Fındıklı ve Bilgiç, 2006:187). Örneğin bazı polisiye hizmetlerin sivilleştirilerek özel güvenlik şirketlerine devredilmesi ve bu şirketlerin kamu alanlarında hizmet vermelerine olanak sağlanması kamu hizmetini tamamlayıcı mahiyettedir.

Bu doğrultuda kamu hizmetini, “bir kamu tüzel kişisi veya onun denetimi altında bir özel kişi tarafından yürütülen kamu yararı amacına yönelik faaliyetlerdir” (Gözler, 2006: 510, 511) şeklinde tanımlamak daha doğru olabilir.

Burada iki unsur karşımıza çıkmaktadır: 1. Hizmetlerde kamu yararı olması

2. Hizmetlerin ya kamu kuruluşlarınca ya da sıkı denetim ve kontrol altında tutulan özel kişilerce yürütülmesi

Neyin kamu yararı, neyin kamu yararı olmadığı konusu bilimsel yönden oldukça tartışmalıdır. Bu nedenle karar verme süreci idare ve yasama organlarına bırakılmıştır. Yasama organı her türlü faaliyeti kamu hizmeti haline getirebileceği gibi, mevcut bir kamu hizmetini de kaldırabilir (Gözler, 2006: 511, 512).

Örneğin özel dedektiflik hizmetlerinde, kişinin özel işinin takibi yada aile içi araştırmaları gibi konular doğrudan kamuyu ilgilendirmediği için, bu hizmete idare hukuku bağlamında ve bilimsel çerçevede “kamu hizmeti” demek tartışmalıdır. Fakat yasama organı kamu hizmeti olduğuna karar vermişse özel araştırma yapan bir kişi aynı zamanda kamu hizmeti de yapmıştır.

1.2.1.1 Kamu Hizmeti Bağlamında Kamu Güvenliği Hizmetleri ve Özel Sektör

İdare hukuku bağlamında kamu hizmetinin genel özellikleri özel sektör açısından değerlendirilmeye çalışılmıştır. Bu konu ileriki bölümlerden çıkartılacak bir sonuç olduğundan detaylı açıklama yapılmamıştır.

1.2.1.1.1. Süreklilik

Kamu hizmetleri devamlı, düzenli ve kesintisizdir. Aksi halde sekteye uğramış bir kamu hizmeti toplum düzenini olumsuz etkileyebilir. Güvenlik hizmetleri bu yönüyle belirginleşir ve 24 saat esasıyla hizmet verilir (Fındıklı, Bilgiç, 2006: 188). Fakat süreli veya geçici nitelikte kamu hizmetleri de istisnai olarak görülebilir. Örneğin tabi felaketlerde, depremde geçici sunulan hizmetler gibi (Gözübüyük, 1991: 182) Özel güvenlik hizmetleri de 24 saat esasına göre yapılan kesintisiz ve sürekli bir hizmettir. Ancak hizmetin süresi ve şekli karşılıklı anlaşmayla yapıldığından kamu güvenlik örgütlerinden farklıdır.

1.2.1.1.2. Siyasi İnisiyatif

Toplumun içersinde bulunduğu koşullar bir hizmetin kamu hizmeti olup olmamasını belirler ve bu siyasi bir kararla mümkündür (Gözübüyük, 1991: 182) Nitekim kamu kolluğunun teşkilat, görev ve yetkileri kanunen düzenlendiği gibi özel güvenlik sektörü de kanunla düzenlenmektedir. Ülkemizde 5188 sayılı yasa ve ilgili yönetmelik sektörün yasal dayanağıdır. Bu nedenle özel güvenlik hizmetleri kamu hizmeti sayılmaktadır. Fakat bu durum ülkeden ülkeye farklılık arz etmektedir. Örneğin Yunanistan, İngiltere ve İrlanda’ da özel güvenlik şirketleri ve özel güvenlik görevlileri hakkında kurallar belirlenmemiş, serbest sistem hakim kılınmıştır (George and Button, 1994: 187-199 aktaran Dağdeviren, 2003: 20). Yasa olmasa da idari yönetim bu

ülkelerde özel güvenlik hizmetlerine kamu hizmeti gözüyle bakmaktadır çünkü halkın büyük bir çoğunluğu açısından vazgeçilmez bir ihtiyaçtır. Özel güvenliğin bir kolu olan özel dedektiflikte de durum aynıdır.

1.2.1.1.3. Genellik veya Yerellik

Kamu hizmeti ülkesel, bölgesel, yöresel ya da belirli bir kesime yönelik olabilir. Milli savunma ülkesel, belediye otobüs işletmesi yerel, ilk öğretim okulları toplumun belirli bir kesimine yönelik olabilir (Gözübüyük, 1991: 182). Ülkemizde kamu güvenliği genel olarak tüm toplumu ilgilendirmektedir. Kamu polisinin özel tedbirleri olağanüstü durumlarda veya hizmetten yararlanmak isteyenlerin başvuruları üzerine sunulmaktadır. (Örneğin bir konserin güvenliğinin sağlanması için polisiye tedbirler açısından valiliklere başvurmak) Özel güvenlik ise genellikle özel alanlarda yapılan bir hizmettir ve gerektiğinde kamu alanlarında da hizmet sunabilmektedir. Bu yönüyle özel güvenlik hizmetleri, kamu hizmetleriyle örtüşmektedir.

1.2.1.1.4. Hedef Kamu’ dur

Kamu hizmetleri doğrudan kamuya yönelik olmalıdır. Dolaylı yollarla kamuya yönelik hizmetler kamu hizmeti değildir (Gözübüyük, 1991: 182). Kamu güvenlik hizmetleri doğrudan doğruya kamuya yöneliktir. Özel güvenlik hizmetleri ise her ne kadar ücreti karşılığında sunulsa da doğrudan kamuya yöneliktir. Şirketlerin hizmet sunarken kar amacı gütmeleri ayrı tutulmalıdır.

1.2.1.1.5. Özel Kuruluşlara Devredilebilir

Kamu hizmetleri kural olarak kamu kuruluşlarınca yapılsa da kamu kuruluşunun sıkı denetimi altında özel kuruluşlar tarafından da yapılabilir. Yani bir hizmetin kamu hizmeti sayılabilmesi için devletin tekelinde olması gerekmez. Bazı hizmetleri hem kamu kesimi, aynı zamanda özel kesim de yürütebilir. Örneğin devlet tiyatroları dışında özel tiyatrolar da vardır (Gözübüyük, 1991:183). Kamu güvenliği kolluğu (polis, jandarma) kamu kuruluşlarınca ifa edilmektedir. Bunların bazı görevleri ise özel sektöre yaptırılabilir ama güvenlik stratejik önem taşıdığından sıkı denetim ve kontrol mekanizması şarttır. Nitekim 5188 sayılı yasa ile devletin kontrolünü sağlayan güçlü bir

denetim mekanizması oluşturulmuştur. Ancak Anglosakson devletlerde sistem farklılığından dolayı değişik uygulamalara rastlanmaktadır.

1.2.1.1.6. Ücretli veya Ücretsizdir

Genel olarak kamu hizmetleri parasız sunulan bir hizmettir. Kolluk hizmetleri de parasız sunulur fakat PTT, TCDD gibi iktisadi ve sinai nitelikli kamu hizmetleri para karşılığı sunulur (Gözübüyük, 1991: 183). Ayrıca bir kamu hizmetinin, kamu hukukuna bağlı olması gerekmez, özellikle iktisadi kamu hizmetlerinde özel hukuk kuralları da uygulanır (Gözübüyük, 1991: 183). Kamu güvenliği hizmetleri de ücretsiz uygulanır fakat özel güvenlik hizmetleri ücreti mukabilinde sunulmaktadır, yani kar amacı vardır. Hastaneye hizmet sunan bir özel güvenlik şirketi ücretini hastane yönetiminden alır, hastaneye gelenlerden talep etmez. Özel güvenlik sektörü kendi özel yasalarına tabidir fakat 5188 sayılı yasada olduğu gibi görevlerinin yapılmasıyla ilgili hususlarda ve yetkilerini uygulamada kamu görevlisi sayıldıklarından genel hükümlere tabidirler.

1.2.1.1.7. Eşitlik

Kamu hizmetleri eşitlik ilkesine göre sunulur. Kişiler kamu hizmetlerinden faydalanırken birbirlerinden üstün yanları yoktur, aynı haklara sahiptirler (Gözübüyük, 1991: 183). Kamu güvenliği hizmetleri de aynı şekilde toplumu oluşturan tüm bireylere eşit ve ücretsiz sunulan hizmetlerdir. Özel güvenlik hizmetlerinden yararlanma hakkı da herkese eşit tanınmıştır. Halbuki eski 2459 sayılı kanunda böyle bir eşitlikten bahsetmek mümkün değildi ama 5188 sayılı kanunla beraber, kanunda sayılan şartları taşıyan herkes özel güvenlik şirketi açabilir ve serbest piyasa koşullarında hizmet verebilir.

1.2.1.1.8. Ayrıntı Gereksizdir

Yasama organının izniyle düzenlenen kamu hizmetlerinin ayrıntılı açıklanması zaruri veya gerekli değildir. Örneğin yerel kuruluşların görevleri genel olarak yasalarda belirtilmiştir. Halkın bazı ortak çıkarları ve menfaatleri için bazı hizmetleri kamu hizmetine dönüştürebilirler. Nitekim kamu kolluğunun görev ve yetkilerini düzenleyen birçok yönetmelik, tüzük, emir ve tamimler vardır. Aynı şekilde özel güvenlik

kanununun yanı sıra kanunun uygulanmasını gösterir yönetmelik ve genelgeler çıkartılmıştır.

1.2.1.1.9. Esnektir

Kamu hizmetleri esnektir, gelişmelere ayak uydurmalıdır (Fındıklı, 1992: 136, 137). Kamu güvenlik örgütlerinde çağın koşullarına uygun olarak çeşitli değişiklikler yapılmaktadır. Bu doğrultuda aynı değişiklikler özel güvenlik sektörünü de paralel olarak etkilemektedir. 2495 sayılı kanunun 1990‘ lı yıllarda yetersiz kalması üzerine 5188 sayılı yasanın çıkmasına neden olmuştur. Aynı şekilde ülkemizde henüz yasalaşmayan özel dedektiflik konusu da acil düzenlemeleri gerektirmektedir.