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Governo é o concerto dos órgãos e Poderes do Estado. Consubstancia ideia e ação coordenadas para a eleição, execução e concretização de políticas públicas pelo direcionamento e comando da dinâmica do aparelho do Estado, nos termos da

141_{CLÈVE, Clèmerson Merlin. Atividade legislativa do Poder Executivo no Estado}

contemporâneo e na Constituição de 1988. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 27.

ordem jurídica constituída a quem assegura e sob a qual atua para a garantia do bem estar social.

Em sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais básicas; em sentido operacional, é a condução política dos negócios públicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originárias desses Poderes e órgãos como manifestação da Soberania. A constante, porém, do Governo é a sua expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelos menos, de autonomia política na condução dos negócios públicos.143

Bobbio, Matteucci, Pasquino, Gianfranco, informam:

Numa primeira aproximação e com base num dos significados que o termo tem na linguagem política corrente, pode-se definir Governo como o conjunto de pessoas que exercem o poder político e que determinam a orientação política de uma determinada sociedade. É preciso, porém, acrescentar que o poder de Governo, sendo habitualmente institucionalizado, sobretudo na sociedade moderna, está normalmente associado à noção de Estado. Por conseqüência, pela expressão „governantes‟ se entende o conjunto de pessoas que governam o Estado e pela de „governados‟, o grupo de pessoas que estão sujeitas ao poder de Governo na esfera estatal. Só em casos excepcionais, quando as instituições estão em crise, o Governo tem caráter carismático e sua eficácia depende do prestígio, do ascendente e das qualidades pessoais do chefe do Governo.

Existe uma segunda acepção do termo Governo mais próxima da realidade do Estado moderno, a qual não indica apenas o conjunto de pessoas que detêm o poder de Governo, mas o complexo dos órgãos que institucionalmente têm o exercício do poder. Neste sentido, o Governo constitui um aspecto de Estado. Na verdade, entre as instituições estatais que organizam a política da sociedade e que, em seu conjunto, constituem o que habitualmente é definido como regime político as que têm a missão de exprimir a orientação política do Estado são os órgãos do Governo. O significado que a palavra Governo tem na língua italiana difere da que a palavra „government‟ tem nos países anglo-saxônicos. Com efeito, esta última significa, grosso modo, o que no continente europeu se designa com a expressão REGIME POLÍTICO (v.) e tem portanto uma acepção muito mais ampla do termo Governo, enquanto, para indicar o que nós entendemos com a palavra Governo, na língua inglesa se usam outros termos como „cabinet‟ na Grã-Bretanha e „administration‟ nos Estados Unidos.

Ainda que sob a influencia do uso anglo-saxônico, em muitos estudos políticos publicados na Europa continental tem sido, também, freqüentemente usada a noção amplo do termo Governo, parecendo oportuno reenviar, para este conceito, ao verbete REGIME POLÍTICO (v.) e definir o Governo na acepção mais limitada proposta antecedentemente, por estar mais de acordo com a linguagem corrente.144

143_{MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 65.} 144_{BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. Brasília:}

De Plácido e Silva145 _{dá o significado de que Governo pode ser Poder} Executivo.

Igualmente, nesta dissertação é este o sentido do fonema.

Os sistemas de governo são formas de governar, em torno dos quais se relacionam os órgãos do Estado146 para a sua direção e condução, tendente a realização de seus fins.147

Na verdade, é tradicional definir juridicamente um sistema de governo pela posição recíproca dos poderes e por suas relações no processo governamental. De fato, o que se chama juridicamente de sistema de governo nada mais é senão a marcha conjunta dos órgãos do Estado para atenderem aos fins deste, segundo as prescrições legais. Assim, o estudo dos sistemas de governo está para o direito como a dinâmica está para a física.148

Os sistemas de governos em geral classificam-se por variados critérios.

José Joaquim Gomes Canotilho149 _{aponta cinco formas de governo a} estudar:

(I) Estrutura da forma de governo dualista monárquico-representativa; (II) Estrutura da forma de governo parlamentar; (III) Estrutura da forma de governo presidencial, (IV) Estrutura da forma de governo directorial, (V) Estrutura mista parlamentar – presidencial e conclui:

Alguns autores consideram redutora a alusão acrítica ao sistema presidencialista. Não há um regime ou sistema presidencialista. A matriz originária (a matriz presidencialista americana) sofre tantos desvios que o melhor será falar de “presidencialismos”. O presidencialismo latino- americano é o exemplo mais significativo.

Embora com especificidades nos vários estados latino-americanos, o sistema presidencialista destes estados acentua disfunções político- organizativas: (1) os amplos poderes do Presidente, ordinários e extraordinários, derivados do facto de o Presidente ser, ao mesmo tempo, Chefe de Estado e Chefe do Governo, alicerçam uma confusão e concentração de poderes executivos e legislativos (ex.: as medidas provisórias no sistema presidencialista brasileiro); (2) esta confusão e concentração perturba o sistema de cheks and balances, o que conduz à insuficiência notória de controles institucionais (por parte, por ex., do parlamento ou do poder judiciário sobre os actos presidenciais). Daí a

145_{SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. Rio de Janeiro: Forense, 2008. p. 662.}

146_{MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Coimbra: Coimbra, 2004. Tomo III, p. 395.} 147_{FERREIRA, Luiz Pinto. Governo. Enciclopédia Saraiva de Direito. São Paulo: Saraiva, 1977. v.}

40, p. 27.

148_{FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva,} 2006. p. 138.

149_{CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. Coimbra: Almedina,} 2003. p. 582-592.

designação deste presidencialismo como “cesarismo representativo” ou “centralismo presidencialista”.150

Na primeira hipótese de classificação, Canotilho aponta o valor histórico da forma de governo dualista monárquico-representativa; na segunda, fala do regime parlamentar, que denomina regime parlamentar maioritário (abrangendo aí, o regime monárquico e republicano), na terceira, trata do presidencialismo em que se orienta pelo presidencialismo norte-americano, com destaque dentro do campo desta qualificação para o presidencialismo latino-americano, na quarta, do diretorial, que é o modelo da Federação Suíça, no quinto, das formas de governo semi- presidencialista cujas características ordena, como seguem:

Iremos analisar desenvolvidamente o modelo português. Aqui basta a menção dos traços estruturais das formas de governo semipresidencialistas. São as seguintes: (1) dois órgãos (presidente da república e o parlamento) eleitos por sufrágio directo; (2) dupla responsabilidade do governo (gabinete) perante o presidente da república e perante o parlamento; (3) dissolução do parlamento por decisão e iniciativa autónomas do presidente da república (diferentemente do que existe quer no regime presidencial quer no regime parlamentar); (4) configuração do gabinete como órgão constitucional autônomo (diversamente do regime presidencial e analogamente ao regime parlamentar); (5) presidente da república com poderes de direcção política próprios (à semelhança do regime presidencial, mas diversamente do regime parlamentar).151

Manoel Gonçalves Ferreira Filho consta como sistema de governo o presidencialismo, o parlamentarismo e o sistema diretorial.152

Aponta que o regime diretorial é o regime em que o vértice do Poder se encontra posto na Assembléia, que é o órgão máximo de deliberação e governo. Sendo o regime vigente na Suíça em que está o único exemplo indiscutível de sua aplicação. Outrora vigente na antiga URSS.

O senso de Governo nesta hipótese está posto em Poder Executivo. Destaca-se em Jorge Miranda, o seguinte:

I – No plano jurídico-constitucional, quando se pensa em sistema de governo têm-se em mente três grandes conceitos jurídicos (para além de outros menos relevantes que poderiam ser citados):

150_{CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. Coimbra: Almedina,} 2003. p. 588.

151_{Ibid., p. 591.}

152_{FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva,} 2006. P. 140-153.

a) O da separação dos poderes, no sentido de especialização orgânico- funcional, paralelamente à fiscalização ou à colaboração dos vários órgãos para a prática de actos da mesma função;

b) O da dependência, independência ou interdependência dos órgãos quanto às condições de subsistência dos seus titulares ou quanto ao modo como certo órgão vem a projectar-se na composição concreta de outro órgão (o modo, por exemplo, como determinado órgão determina ou escolhe os titulares de outro órgão ou vem a determinar a cessação das suas funções);

c) Como conceito aí compreendido, mas que adquire autonomia, o conceito de responsabilidade política – de responsabilidade política de um órgão ou dos titulares de um órgão perante outro órgão.153

Estes referenciais de especialização orgânico-funcional, de dependência, independência ou interdependência e de responsabilidade política, são critérios elementares suficientes a qualificar os sistemas de Poder, dependendo de como varie o grau de intensidade deles no contexto das ações do Governo.

Disto resultam alguns pontos importantes para a compreensão dos sistemas de governo postos como meios de movimentação da máquina do Poder.

As noções de limite e de responsabilidade de ação dos Poderes como norteadores tanto da divisão funcional deles no âmbito do Estado como de sua operacionalização, em nível de governo, para a consecução de seus fins.

O cerne da questão está em saber quem faz o quê e para quê e quem responde e como responde pelo que fez e a quem, considerada a função de um ramo do poder tripartido, posta no âmbito do Poder, sob a ótica de Montesquieu.

Assim de maneira pragmática os sistemas de governo podem ser considerados bipartidos em parlamentarismo e presidencialismo, na visão exposta por Araujo e Nunes Júnior154,

Em primeiro lugar, é oportuno lembrar que os regimes de governo não devem ser confundidos com as formas de governo.

As formas de governo dizem respeito à estruturação do Estado, vale dizer, aos pressupostos sociológicos e políticos que se voltam para a direção e a condução do Estado. Na atualidade, a moderna doutrina cogita exclusivamente de duas formas de governo: a Monarquia e a República. A primeira toma como base a vocação hereditária, atribuindo-se ao monarca, ao menos a chefia do Estado. A segunda tem como parâmetro a eletividade,

153_{MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Coimbra: Coimbra, 2004. Tomo III, p. 396.} 154_{ARAÚJO, Luiz Alberto David; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional.}

a alternância de pessoas no poder, a responsabilidade dos governantes e a igualdade formal. Proíbem-se, por exemplo, privilégios em razão da nobreza.

Não é esse, porém, o objetivo de nosso estudo.

Cogitamos aqui regimes de governo, ou seja, o processo de gestão deste, quer dentro de uma estrutura estatal de Monarquia, quer de República. Os regimes de governo são, basicamente, bipartidos em parlamentarismo e presidencialismo.

Esta postura é coerente com as classificações de sistema ou regime de governo, ou seja, classificações relativas ao processo de gestão dele, ordenadas pelos autores antes citados, José Joaquim Gomes Canotilho e Manoel Gonçalves Ferreira Filho.

É que estes destacam como mais usuais o sistema presidencialista e parlamentarista de governo155 e sem dúvida, como se verá a seguir, os parâmetros de conformação destes sistemas gravitam em torno dos três grandes conceitos jurídicos que no plano jurídico constitucional se deve ter em mente ao considerar um sistema de governo, na visão de Jorge Miranda.

155_{Observa-se que em Canotilho os demais sistemas de governo são variações entre} Presidencialismo e Parlamentarismo considerando-se ainda que a referência à estrutura de governo dualista monárquico-representativa é tão somente história, o que denota o desuso desta matriz. Já em Manuel Gonçalves Ferreira Filho, é ele quem diz da exclusividade suíça quanto ao uso do sistema diretorial. Por isso que neste trabalho é que se considera apenas o Presidencialismo e o Parlamentarismo. Porque seu objetivo é a realidade concreta da medida em que o instituto da medida provisória é um instrumento para o conflito entre os poderes. Já que as suas hipóteses de utilização no Brasil levariam em conta apenas estes dois sistemas, Parlamentarismo ou Presidencialismo. É sabido que foi à última hora que a Assembléia Nacional Constituinte lançou mão desse substituto do antigo decreto-lei, julgando poder impedir o seu abusivo emprego graças ao modelo inspirado pela Constituição Italiana. Assim teria ocorrido, provavelmente, se tivesse sido mantido o regime parlamentar que de início norteava os trabalhos constituintes, mas é também sabido que, sob a pressão conservadora do chamado-Centrão, aquele plano gorou, ficando indefinido nosso „sistema de poder‟, o qual deixou de ser parlamentar sem chegar a ser presidencialista, por não ter havido tempo para rever as atribuições originariamente conferidas ao Congresso Nacional, no pressuposto da implantação do parlamentarismo. Ora, a medida provisória é uma figura legislativa própria do regime parlamentar; compreendendo-se que ela seja outorgada ao Primeiro-Ministro, por ser este uma projeção das forças dominantes na Câmara dos Deputados, e merecer, por conseguinte, a sua confiança, havendo, por isso, tendência natural à sua aprovação dentro de curto prazo (REALE, Miguel. Subterrâneo da medida provisória. O Estado de São Paulo, São Paulo, p. A2, 07 jul. 2001).