Segundo Goggin et alii (1990) a segunda geração de estudos de implementação buscou aprimorar a explicação dos resultados, através de três abordagens. A primeira, voltada ao desenvolvimento de estudos que estruturem a explicação através de variáveis; em resumo, uma abordagem voltada à introdução de modelos de implementação. A segunda, amparada em perspectiva adaptativa para as políticas públicas, representada previamente na exposição de Majone e Wildavsky (1984). A terceira propõe uma inflexão substantiva para o campo, pois está orientada para a introdução de modelos de síntese, que conjuguem variáveis das abordagens
Top Down e Bottom Up.
Sabatier e Mazmanian (1980) desenvolveram um modelo analítico para o processo de implementação. Cujas contribuições ao campo foram: oferecer uma lógica geral de análise da implementação; variáveis explicativas que podem ser utilizadas de modo instrumental para geração de outros modelos; variáveis independentes e dependentes que permitam a realização de teste estatísticos de hipótese; um modelo de explicação da reformulação, a partir dos estágios intermediários dos resultados; um guia para a análise de amplas reformas em leis e estatutos. Os autores rejeitam a hipótese de controle estrito sobre os SLBs, pois acreditam que os estatutos e as regras administrativas conseguem limitar, apenas parcialmente a discricionariedade desses atores.
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Já o artigo de Sabatier (1986) tem por objetivo oferecer uma modelo que sintetize as abordagens Top Down e Bottom Up. A estrutura sintética está baseada na incorporação das principais ferramentas analíticas desenvolvidas pelas duas perspectivas.
Como referência da abordagem Top Down são adotadas as análises de Sabatier e Mazmanian (1979, 1980), a partir das quais são destacadas duas contribuições: a descoberta dos efeitos positivos das estruturas legais de implementação e a importância do tempo de maturação, que favorece o ajustamento da política e amplia a eficiência das estruturas legais de mandato.
Contudo, a partir da perspectiva Bottom Up são apontadas algumas fragilidades dessa abordagem26. A primeira está na importância atribuída à definição de objetivos claros, sobretudo na possibilidade de diminuir as reformulações. A segunda está no fato de o modelo não captar as estratégias usadas pelos street level bureaucrats para implementar a política. A terceira é a separação estanque entre formulação e implementação, que compromete a análise das organizações que participam dos dois estágios.
Sabatier (1986) utiliza os trabalhos de Hjern como referência central da abordagem
Bottom Up. Desse modo, ele analisa modelos que se propõem a identificar as redes de atores
envolvidos na implementação, para descobrir os objetivos, estratégias, atividade e contatos entre os atores. A principal contribuição desses trabalhos está na possibilidade de identificar a contribuição dos atores públicos e privados envolvidos.
No entanto, a partir do referencial Top Down, o autor aponta algumas fragilidades; a primeira é a negligencia das possíveis influências da autoridade central. Além disso, os modelos de Hjern não consideram o efeito dos atores individuais para a taxa de participação (força da rede). Por fim, o modelo não incorpora uma teoria específica sobre as motivações dos atores, fato que torna a abordagem refém das percepções dos atores envolvidos na implementação, bem como inviabiliza a análise de fatores que afetam diretamente o seu comportamento.
Segundo Sabatier (1986) os alcances e limites de cada abordagem refletem os distintos objetivos analíticos. Na perspectiva Top Down, a preocupação central é a efetividade do programa e o controle sobre os implementadores, enquanto, na perspectiva Bottom Up, a
49 preocupação é mapear as estratégias efetivas que os atores desenvolvem para lidar com os problemas decorrentes da política.
A proposta de síntese desse autor contempla a maturidade da política como um elemento importante, uma vez que a passagem do tempo propicia aprendizado aos atores envolvidos. Desse modo, o autor sugere o estudo de políticas mais consolidadas, com um período de vida superior a dez anos. Esse critério de análise favorece o enfoque na relação entre resultado, estrutura e atores, pois permite abordar como esses elementos se articularam diante das diferentes conjunturas.
A partir dessa análise, Sabatier (1986) define a contribuição de cada abordagem para seu modelo. O enfoque Bottom Up aporta a rede de atores, enquanto o ponto de vista Top Down contribui com as estruturas institucionais e econômicas que influenciam o comportamento dos agentes envolvidos. O modelo busca analisar como esses fatores interagem, para promover o aprendizado dos agentes e os ajustes na política.
Além de sintetizar as duas abordagens, o modelo proposto visa explicar os processos de reformulação na implementação. Como aporte diferencial, a análise de Sabatier (1986) amplia o perfil dos atores envolvidos nas alterações de políticas públicas, pois essa abordagem permite analisar as mudanças à luz da formação de grupos-coalizões, composta por atores do governo, da sociedade e das empresas privadas.
O modelo propõe a análise de dois tipos de reformulações, das quais a primeira envolve as alterações no conteúdo formal ou na lei, enquanto a segunda trata da redefinição de objetivos e processos. As mudanças na formulação são explicadas pelas disputas entre os grupos- coalizões, diante de variações conjunturais que diminuam a resistência à mudança, ou seja, os processos de ampla reformulação são dependentes de variações exógenas. Ao mesmo tempo, as alterações de objetivos e processos são explicadas pelas disputas entre os grupos-coalizões.
O modelo de síntese proposto por Sabatier (1986), denominado “Advocacy Coalition”27,
resulta em uma tentativa de sintetizar as abordagens Top Down e Bottom Up. Como desdobramento, o modelo desenvolvido oferece novas ferramentas para análise das reformulações que ocorrem durante a implementação. Nesse modelo, o elemento de ligação
27 Em trabalhos posteriores (Sabatier e Jenkins-Smith, 1993), esse modelo foi direcionado para uma concepção cognitiva da política pública, pois a análise aponta para explicações sobre como as diferentes ideias influenciam a construção da política pública.
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entre os atores é a concepção sobre a política pública, a partir da qual se formam os grupos que disputam a influência sobre a política.
Logo, esse referencial ajuda a analisar como diferentes atores se articulam para a reformulação de políticas públicas, mas não ajuda a analisar como esses grupos se articulam, tampouco propicia a abordagem da influência da articulação sobre os resultados da política.