İç Denetim ve Teftiş Arasındaki Temel Farklar

Türkiye’de yıllardan bu yana Fransa denetim modeline benzerlik gösteren bir denetim sistemi uygulanmaktadır. Klasik teftiş sistemi, ... kurumların teşkilat yasalarından kaynaklı bir yetki ile faaliyet göstermektedir. İç denetim ise, 5018 sayılı kanunun 55.maddesinde mali yönetim ve harcama öncesi kontrol ile birlikte iç kontrolün bir parçası olarak kurgulanmıştır. İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız ve nesnel güvence sağlayan danışmanlık faaliyetidir.²³⁷

İç denetim ile teftiş arasında farkları genel olarak aşağıdaki tabloda gösterebiliriz;

236Şenol Gönülaçar, Kamuda İç Denetçiler ile Müfettişler Arasındaki Görev Örtüşmesi Sorununa Bir Çözüm Önerisi: İngiltere Eğitim Sisteminde İç Denetim ve Teftişin Rol ve Sorumlulukları, Nisan 2010, http://icden.meb.gov.tr/digeryaziler/ic_denetim_teftis_ortusme_sgonul acar_2010.pdf, (03.06.2013).

237 Adem Yaman, "Geleneksel Teftiş İle İç Denetim Modelinin Fonksiyonel Açıdan Değerlendirilmesi", Denetişim Dergisi, Sayı:6, 2011, s.26.

Tablo 37: İç Denetim ve Teftiş Arasındaki Farklar

İÇ DENETİM TEFTİŞ

Sistem ve süreçlere odaklı Şikayete, bireylere, işlem ve olaylara odaklı Mali, sistem, performans, uygunluk risk

denetimi

Hukuka Uygunluk Denetimi

Asli Görevi Denetim Asli Görevi Soruşturma

Hesap verebilirliğe odaklı Hesap sormaya odaklı Geleceğe yönelik yapılır. Geçmişe yönelik yapılır.

İyi uygulamaları geliştirmeye, değer katmaya hedefli

Hata bulma hedefli

Öncelikli amaç idareyi geliştirmek Öncelikli amaç mevzuata uygunluk.

Risk odaklı denetim metodolojisi vardır. Risk odaklı denetim metodolojisi yoktur.

Denetimin kaynak maliyetini dikkate alır. Kendi maliyetini sorgulamaz

Raporlar İDKK gönderiliyor. Denetim Raporları kurum içinde kalıyor.

İDKK denetim stratejisini belirliyor. Kurum dışından denetim strateji belirlenmez.

Sistematik, sürekli Sistematik değil, kesintili

Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı’na (TESEV) göre; var olan teftiş geleneği, öz eleştiriye tabi tutulduğunda şunlar söylenebilir:

- Sistem, fonksiyonel bağımsızlığı sağlayacak meslekî güvencelere sahip değildir,

- Kimi zaman kanaat zırhı altında sübjektif ve cezalandırıcı yaklaşımlar benimsenmektedir,

- Daha çok düzenlilik denetimine yoğunlaşılmasından dolayı, faaliyet denetimi ihmal edilmektedir. Bunun neticesinde, yolsuzluk üreten sistemin tasfiyesi konusunda yeterli katkı sağlanamamaktadır,

- Genel kabul görmüş denetim standartları mevcut değildir ve bunun bir sonucu olarak gelişkin denetim yaklaşım ve tekniklerinden yararlanılamamaktadır,

- Denetim raporları kamuoyuna açıklanmamaktadır,

- Bir kaç teftiş kurulu dışında, müfettişlerin hizmet içinde yetişmeleri için gerekli eğitim verilmemektedir,

- Denetlenenler denetlenmekten onur duymamaktadırlar, sonuçta denetim;

yöneticilerce talep edilmeyen, kaçınılan ve engellenen bir faaliyet olarak algılanmaktadır,

- Denetlenen ile denetleyen arasında karşılıklı güvensizlik mevcuttur.²³⁸

Mehtap Projesinden 28 yıl sonra hazırlanan KAYA (Kamu Yönetimi Araştırması) Raporunda, denetime dair şu yargılara varılmıştır:²³⁹

“Kurumlara göre değişebilmekle birlikte, müfettişlerin görev alanında değerlendirilen üç temel konu bulunmaktadır. Bunlar; denetim, soruşturma ve rehberliktir. Rehberlik görevi genel özelliğiyle öteki iki görevle çelişen bir niteliğe sahiptir. Varolan denetim sisteminin yönetimi geliştirmedeki etkililiği son derece sınırlıdır. Aynı biçimde, denetimde personele rehberlik etme işlevi de gereği gibi gerçekleştirilememektedir.

Denetimde örgütsel yapı ve işleyişe yönelik ortak kurallar saptanarak, denetim birimlerinin çalışma düzenleri, güçlü bir yasal temel üzerine oturtulmalıdır; denetim görevlerinin genel standartlar çerçevesinde yürütülmesi sağlanmalıdır; denetimin teknik düzeyi yükseltilmelidir; bu çerçevede, istatistik yöntemlerin geniş ölçüde kullanılması yoluyla, denetim verimliliği artırılmalıdır; kurumlarda etkililik denetimine önem verilmeli ve iç denetim organları etkililik denetimi yapabilecek bir düzeye yükseltilmelidir.”

Diğer taraftan, denetim uygulamalarında, iç denetim modeli ile birlikte mevcut denetim birimleri arasında bazı yetki çatışmalarının olabileceği muhtemel görünmektedir. 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun veto edildiği için mevcut denetim sürecinde yasal boşluklar oluştuğu düşünülmektedir. … mevcut denetim sisteminde bakanlık müfettişleri ile iç denetçiler özellikle idari ve mali uygunluk denetiminde ortak denetim alanına sahiptir. 5018 sayılı yasada iç denetimin, iç denetçiler tarafından yapılacağı hükmü yer almaktadır fakat mevcut durumda, kurumların teşkilat yasalarında belirtilen görevler ile 5018 sayılı yasa hükmü arasında bazı uyumsuzlukların olabileceği değerlendirilmektedir.²⁴⁰

Teftiş kurulları ile iç denetim birimlerinin yürürlükteki mevzuatlarında belirtilen görev tanımlarının genişliği dikkate alındığında, mevcut denetim

238Aktaran Şenol Gönülaçar, İç Denetimde Hedefler ve Beklentiler, http://kontrol.bumko.gov.tr/

Eklenti/ 6838,gonulacar-s-ic-denetimde-hedef-ve-beklentiler.pdf?0, (02.06.2013), s.3.

239Aktaran Şenol Gönülaçar, İç Denetimde Hedefler ve Beklentiler, http://kontrol.bumko.gov.tr/Eklenti/ 6838,gonulacar-s-ic-denetimde-hedef-ve-beklentiler.pdf?0, (02.06.2013), s.5.

240 Yaman (2008), s. 32,33.

kurullarıyla görev çakışmalarının yaşanması kuvvetle muhtemel görülmektedir.

Çalışma usul ve esaslarında soruşturma yetkisi olmayan iç denetçiler ile bu yetkiye haiz teftiş kurulları arasında da iletişim kanalının ya da çalışma prosedürünün kurulmayarak olası bir kaosa, kaynak israfına ve mükerrer denetim çalışmalarının yaşanmasına zemin hazırlanmıştır.²⁴¹ Sorunun çözümü konusunda ivedi olarak daha açık bir yasal düzenleme yapılmasına ihtiyaç bulunmaktadır. Yapılacak yasal düzenleme, iç denetim birimleri ile teftiş/denetim birimleri arasındaki görev ve yetki çatışmasını kesin olarak çözecek mahiyette olmalıdır.²⁴²

Ülkemizdeki denetim fonksiyonu baz alınarak, iç denetim ve teftiş sistemi arasındaki temel farklar aşağıdaki tabloda belirtilmiştir;

Tablo 38: İç Denetim ile Teftiş Sistemi Arasındaki İlişkin Temel Farklılıklar

Farklılık Konusu Geleneksel Teftiş Sistemi Çağdaş İç Denetim Sistemi

Denetimin Kapsamı

İç denetim modeli, klasik denetim modelinden farklı olarak denetimi bireysel olmaktan ziyade sistem odaklı ve sürecin tamamına yönelik iyileştirme ve çözümler öngörmektedir. İç denetim anlayışı olarak da geçmişe değil geleceğe odaklanmaktadır. Betimleyici bir ifadeyle, olmuş olayların sebebini sorgulamaktan ziyade, koruyucu ve önleyici hekimlik faaliyeti yerine getirmektedir.²⁴³

Diğer taraftan, teftiş ve iç denetim arasında, yasal mevzuat açısından da farklılıklar bulunmakta olup, örneğin mahalli idarelerde çalışan müfettiş ve iç denetçiler için söz konusu farklılıklar aşağıdaki tabloda belirtilmiştir;

241 Yaman (2008), s. 33.

242 Hami Örenay, "Kamuda Teftiş ve Denetimin Görev Çakışması ve İç Denetçilerin Soruşturma Yetkisi", Denetişim Dergisi, Sayı:6, 2011, s.29, 30.

243 Yaman (2008), s. 34.

Tablo 39: Mahalli İdarelerde Yasal Mevzuat Kapsamında Teftiş ve İç Denetimin Karşılaştırılması

KRİTER İÇ DENETİM BELEDİYELERDE TEFTİŞ

Mevcut Durum

Kamu İdarelerinde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun 63 ve müteakip maddelerine göre iç denetim sistemi kurulmuş ve kamu idarelerinde iç denetçi istihdam edilmektedir.

Çalışma usul ve esasları, sertifikalandırma, derecelendirme işlemleri ile diğer tüm işlemler Maliye Bakanlığına bağlı Merkezi Uyumlaştırma Birimi olan İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenmektedir.

Mahalli İdarelerde, büyükşehir olan belediyelerde Teftiş Kurulu Başkanlığı, il ve ilçelerde Teftiş Kurulu Müdürlüğü şeklinde örgütlenen bir yapı vardır.

Belediye ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik dışında yasal dayanağı yoktur.

Yasal Dayanak

A-GENEL MEVZUAT:

1- 5018 sayılı Kanunun 63 ila 67 nci maddeleri iç denetim sistemi hakkında

düzenlemeler içermekte olup, 63 üncü maddede iç denetimin tanımı, uygulanması ve iç denetim biriminin kurulması, 64 üncü maddede iç

denetçinin görevleri, 65 inci maddede iç denetçinin nitelikleri ve atanması, 66 ncı maddede İç Denetim Koordinasyon Kurulu ve 67 nci maddede ise Kurulun görevleri düzenlenmektedir.

2- İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, İç Denetçi Adayları Belirleme, Eğitim ve Sertifika Yönetmeliği, İDKK Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, Mahalli İdarelerin İç Denetçi Kadrolarının Tahsisine İlişkin Kararname, Çalışma, raporlama standartlarını belirleyen Üçüncül Düzey Mevzuat

GENEL MEVZUAT:

1- İkincil düzey mevzuat olarak 22.02.2007 tarih ve 26442 sayılı Resmi Gazatede yayınlanarak yürürlüğe giren Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik hükümlerinde,Belediye ve bağlı kuruluşları ile mahalli idare birlikleri norm kadro standartları

Maddede denetim iç ve dış denetim şeklinde 5018 sayılı Kamu Mali

Madde 54- Belediyelerin denetimi; faaliyet ve işlemlerde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve belediye teşkilâtının gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı duruma gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve ölçmek; kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor hâline getirerek ilgililere duyurmaktır.

Denetimin kapsamı ve türleri

Madde 55- Belediyelerde iç ve dış denetim yapılır.

Denetim, iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, malî ve performans denetimini kapsar. İç ve dış denetim 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılır.

Ayrıca, belediyenin malî işlemler dışında kalan diğer idarî işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin

B- BELEDİYE MEVZUATI:

Belediye Kanunu 54 ve 55. Maddesi Belediyelerde denetimi

düzenlemektedir. Burada denetim,

“5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre iç ve dış denetim yapılır” hükmü yer almaktadır. Belediye teftiş birimlerine veya müfettişlerine ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır.

bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı tarafından da denetlenir.

Belediyelere bağlı kuruluş ve işletmelerde

yukarıdaki esaslara göre denetlenir. Denetime ilişkin sonuçlar kamuoyuna açıklanır ve meclisin bilgisine sunulur.

İç Denetim sistemi, tamamen ulusal düzeyde uluslar arası standartlara göre düzenlenmiştir. Uluslar arası İç Denetim Standartları esas alınarak düzenlenen Kamu İç Denetim Standartları, Kamu İç Denetim Raporlama Standartları, İç Denetçi Çalışma Usul ve Esasları, İç Denetim Rehberi, İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Birimi Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, İç Denetçi Adayları Belirleme, Eğitim ve Sertifika Yönetmeliği, Kamu İç Denetçileri Meslek Ahlak Kuralları, Kamu İç Denetçi Sertifikasının Derecelendirilmesine İlişkin Esas ve Usuller, Kamu İç Denetim Planı ve Programı Hazırlama Rehberi, Kamu İç Denetiminde Risk Değerlendirme Rehberi, İç Denetim Kalite Güvence ve Geliştirme Programı ve diğer onlarca üçüncül düzenlemelere bağlı olarak iç denetim yapılmakta ve iç denetçilik mesleği icra edilmektedir.

Müfettişlerin işe alınmalarında bazı belediyelerde özel yarışma ve yeterlilik sınavı esas alınmamıştır. Alım süreci yönetmelikle düzenlenmiştir.

Teftiş Kurulu Başkanı ve Teftiş Kurulu Müdürü idari kadro olarak düzenlenmiş

MADDE 19- (1) İç denetçi olarak atanacakların, 657 sayılı Devlet memurları Kanununun 48 inci maddesinde belirtilenlerin yanı sıra aşağıdaki şartları taşıması gerekir:

a) En az dört yıl süreli eğitim veren yükseköğretim kurumları ile denkliği Yükseköğretim Kurulu tarafından kabul edilen yurt dışındaki eşdeğer eğitim kurumlarından birini bitirmek.

b) Aşağıda belirtilen süre zarfında çalışmış olma şartını yerine getirmek:

1) Yardımcılıkta geçen süreler dahil olmak üzere, mesleğe yarışma sınavına tabi tutulmak suretiyle alındıktan sonra yapılan yeterlik sınavında başarı göstermek kaydıyla kamu idarelerinde denetim elemanı olarak en az beş yıl.

2) Yardımcılıkta geçen süreler dahil olmak üzere, mesleğe yarışma sınavına tabi tutulmak suretiyle alındıktan sonra yapılan yeterlik sınavında başarı göstermek kaydıyla uzman olarak en az sekiz yıl.

3) Araştırma görevliliğinde geçen süreler dahil olmak üzere, doktora unvanını almış öğretim elemanı olarak en az sekiz yıl.

4) Müdür ve daha üst unvanlarda en az sekiz yıl.

c) Mesleğin gerektirdiği bilgi, ehliyet ve temsil yeteneğine sahip olmak.

ç) İç denetim etik kurallarına uygun bir özgeçmişe sahip olmak.

d) İç denetçi aday belirleme sınavı son başvuru tarihinden önceki iki yıl içinde alınmış olması kaydıyla, İngilizce, Almanca veya Fransızca dillerinden birinden Kamu Personeli Yabancı Dil Bilgisi Seviye Tespit Sınavından (KPDS) veya Üniversitelerarası Kurul Yabancı Dil Sınavından (ÜDS) en az elli puan almış olmak.

e) İlgili yönetmelik esaslarına göre yapılacak sınavlarda başarılı olmak.

(2) Yardımcılıktan sayılacak görev ve sürelerle birinci fıkranın (b) bendinde belirtilen sürelerin birlikte değerlendirilmesine ilişkin tereddütleri

gidermeye Kurul yetkilidir.

Kurum İçindeki Statüsü

5018 sayılı Kanunun 63. Ve 64. maddesinde “İç denetim, iç denetçiler tarafından yapılır. Kamu idarelerinin yapısı ve personel sayısı dikkate alınmak suretiyle, İç Denetim Koordinasyon Kurulunun uygun görüşü üzerine, doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim birimi başkanlıkları kurulabilir.

İç denetçi bu görevlerini, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen ve uluslararası kabul görmüş kontrol ve denetim standartlarına uygun şekilde yerine getirir.

İç denetçi, görevinde bağımsızdır ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemez ve yaptırılamaz.

İç denetçiler, raporlarını doğrudan üst yöneticiye sunar. Bu raporlar üst yönetici tarafından değerlendirmek suretiyle gereği için ilgili birimler ile malî hizmetler birimine verilir. İç denetim raporları ile bunlar üzerine yapılan işlemler, üst yönetici tarafından en geç iki ay içinde İç Denetim Koordinasyon Kuruluna gönderilir.

İdari hiyerarşi içinde kadrolu Teftiş Kurulu Başkanı ve Teftiş Kurulu Müdürüne bağlı olarak çalışılmakta ve başkanlık ve müdürlükler norm kadro ilke ve standartları dışında bir kanuni dayanak olmadığı için bazı Birleştirilmesi Düşüncesi Hakkında, http://www.kidder.org.tr/index.php/2011-07-28-18-14-23/2011-12-25-23-29-24/2011-12-25-23-36-52/134-makaleleri-okumak-icin, (03.06.2012).

Son 10 yılda, gerek AB, gerekse de IMF, bu durumu muhtelif tarihlerde yazdıkları raporlarda belirtmişler ve klasik denetim yapan teftiş kurullarının, risk bazlı ve süreç odaklı denetim yaklaşımı bağlamında yetersizliğini vurgulamışlardır.

Bu kurullar, çağdaş iç denetim uygulamaları bakımından yetersiz olmakla birlikte, bulundukları kurumlarda son derece etkindirler. Kurumlarında söz sahibi olan, üst düzey yöneticileri yönlendirebilen ve teşkilata hakim birimlerdir. İç denetim, gerek sahip olduğu disiplin (uluslararası iç denetim standartları), gerekse de sistematik çalışma prensipleri ile (metodoloji, teknik ve araçlar) klasik denetim yaklaşımlarından oldukça farklıdır. Bu farklılığın, geçirdiğimiz kısa süre zarfında bir tehdit olarak görüldüğü açıkça ortaya çıkmıştır. İç denetim faaliyetlerinin, teftiş kurullarının hakim olduğu örgütsel yapılarda hayat bulması ve yeşermesi mümkün değildir. Bu durum tecrübe ile de sabittir.²⁴⁴

244 Bertan Kaya, Kamu İdarelerinde İç Denetim ve Teftiş Faaliyetleri Birleştirilebilir Mi?, http://www.bertankaya.net/?p=486 (03.06.2013).

2.2.8.2. Denetimin Yeniden Yapılandırılması Kapsamında İç Denetim ve

Belgede KAMU KURUMLARINDA İÇ DENETİM SİSTEMİNİN YAPISI VE MALİ DENETİM: BİR ÖRNEK UYGULAMA (sayfa 158-165)