Denetimin Yeniden Yapılandırılması Kapsamında İç Denetim ve Teftişin Birleştirilmesi

Öncelikle, ülkemizde yeni denetim sistemi (iç denetim) ile beraber, halen daha var olmaya devam eden geleneksel teftiş sisteminin durumlarını değerlendirmek gerekmektedir.

Bu yönde yapılacak bir değerlendirmede, teftiş kelimesine yüklenilen anlam ve işlev bakımından üç seçenek bulunmaktadır;²⁴⁵

1.Seçenek: Teftiş, denetimin eski dildeki karşılığıdır ve bu durumda aynı anlam ve işleve sahiptir. Bu yüzden teftiş birimleri ve elemanları denetim birimi ve elemanlarıdır. Kurumların teşkilat kanunlarında, teftiş kurulları denetim ve danışma birimleri içinde sayılmış ve bu görevi yürüten müfettişler de denetim elemanı olarak adlandırılmışlarıdır.

Hem AB kriterleri, hem de uluslararası kabul görmüş yaklaşım ve standartlar çerçevesinde denetimin yeniden yapılandırılması ve işlerlik kazandırılmasında teftiş kurullarının iç denetim birimine dönüştürülmesi anlamlı ve kolay olabilirdi. Ancak böyle yapmayarak, yeni iç denetim birimlerinin kurulması tercih edilmiş, teftiş kurulları ya tamamen kaldırılmak, ya da farklı bir işlevle yeniden yapılandırmak istenmiş, ancak bu yönde düzenlemeler tam olarak hayata geçirilememiştir.

2.Seçenek: Teftiş, denetim kavramından ayrı ve farklı işleve sahip bir faaliyettir. Dünyada genellikle denetim, tanımlanmış, mesleki bir faaliyet ve disiplin olarak teftiş faaliyetinden ayrıştırılmıştır. Zaten İngilizce’de, teftiş (inspection), denetim (audit) farklı kavramlardır.

Öncelikle vurgulamak gerekirse, AB ülkelerinde teftiş, bizde gündelik dilde soruşturma olarak ifade edilen ancak, idari olarak şikayetlerin ve suç oluşturan eylem ve işlemlerin incelenmesi, araştırılması ve raporlanması faaliyeti olarak veya uzmanlık gerektiren bir alan ve faaliyetin uygunluğuna, kalitesine yönelik değerlendirmeleri yapmak üzere kurum dışı yerlerde (okul, hastane, vergi daireleri) yürütülen bir faaliyettir. Buna göre teftiş elemanlarının da özel niteliklere, yetki ve uzmanlığa sahip olması söz konusudur.

245 Örenay (2012), s. 93, 94.

3.Seçenek: Ülkemize özel bir durum olarak teftiş, denetim odaklı veya buna dönüşme sürecinde, daha bir üst kavram ve denetimi de kapsayan bir faaliyet olarak gelenekselleşmiş bir yapıda sürdürülmektedir. Bu süreçte teftiş, evrimleşerek denetimi de içeren, ihtiyaç halinde soruşturma ve inceleme yapan bir faaliyet olarak görülmüş ve buna uygun bir yapı ve statü elde etmiştir. Sahip oldukları yapı ve işlevleri bakımından çokça eleştirilen teftiş birimleri, denetimde değişim ve yeni yaklaşımlar karşısında denetimi içeren bir faaliyet olarak mevcudiyetini sürdürmeye ve kısmen kendini yenilemeye çalışmaktadır. Ancak bu durum, yeni denetim yaklaşımına uygun olarak oluşturulmaya başlanan iç denetimle kavram ve işlevsel karmaşıklığa, en önemlisi değişimin sekteye uğramasına neden olabilecek olumsuzluklar içermekte, buna karşın ülkemizde giderek ağırlık kazanmaktadır. Bu durumda yapılması gereken en acil şey, işlevlerin birbirinden ayrılması, ya da birden fazla işlev üstlenilmiş görünen geleneksel yapıların, bunları etkin şekilde yerine getirip getiremeyeceklerinin ortaya konulmasıdır. Esasen amaç ve yöntemler bakımından birbirinden ayrılması gereken görevlerin (denetim, teftiş, soruşturma, inceleme) birbirine karıştırılmaması, sistemlerin iyileşebilmesinin ön koşuludur. Aksi halde, bu alanda belirsizlik, teftiş ve denetimin her ikisini de etkisizleşecektir. Gerek siyasi irade, gerekse denetim mesleğinde olanlar, değişimden yana olduğuna göre, denetimin etkinleştirilmesi ve mesleğin uluslararası standartlara uygun hale getirilmesi teşvik edilmeli, diğer yandan kamuda reformun en önemli adımı olan iç denetimin zayıflatılmasına neden olacak bu tür görev çakışmalarından kaçınılmalıdır.

Bu çerçevede, teftiş ve iç denetim birimlerinin tek bir çatı altından birleştirilmesi, soruşturma (inceleme) görevinin kendi içinde ayrıştırılarak yürütülmesi, diğer yandan teftiş, kontrol, inceleme faaliyetlerinin esasen idarenin sorumluluğunda ve idari kademelerde yürütülen faaliyetler olarak düzenlenmesi, uygun çözümler olarak giderek daha çok savunulmaktadır.²⁴⁶

Her iki yapının, gelişigüzel ve plansızca birleştirilmesi, iç denetimin sonunu getirecektir. Bunun temel nedenleri, tecrübelerimiz ışığında aşağıdaki maddelerde özetlenmiştir:²⁴⁷

246 Örenay (2012), s.94.

247Bertan Kaya, Kamu İdarelerinde İç Denetim ve Teftiş Faaliyetleri Birleştirilebilir Mi?,

http://www.bertankaya.net/index.php?option=com_content&view=article&id=9934:kamu-darelerinde-c-denetim-ve-tefti-faaliyetleri-birletirilebilir-mi&catid=29:genel&Itemid=54, (03.06.2012).

1- 40-50 senelik geleneğe ve eski iş yapış usullerine sahip müfettişler, görece yeni yöntem ve yaklaşımları sindirecek ve işlevsiz bırakacaktır.

2- Birleştirilen bu Birimlere yeni alınacak denetim elemanları, klasik yaklaşımla yetişmiş ve teftiş geleneğine sahip çıkan kişilerce yetiştirildiği takdirde, bu kişilerin dünya görüşü ve vizyonu ile yetişmiş olacak, yeniliklere sıcak bakmayacaklardır. Genç beyinlerin hangi usul ve esaslarla yetiştirilecekleri konusunda karmaşa çıkacaktır. Mesleğe yeni başlayan bir denetim elemanının, birbirlerinden oldukça farklı olan iç denetim ve teftiş yaklaşımları arasında kalması ve bunlardan örgüt kültürü içinde baskın olan bir tanesinin yörüngesine girmesi doğal olacaktır. İç denetime kıyasla çok daha köklü ve güçlü Teftiş Kurullarının, çekim ve etki alanının çok daha güçlü olacağı kesindir.

3- Eski ve yeni usulleri savunan kişiler arasında çatışma çıkacaktır. Etkin bir çatışma yönetimi ile adil ve dürüst bir liderlik sağlanamaz ise, iki taraftan bir tanesi mağdur olacaktır. Eğer, bu tür bir birleşmenin başına objektif olmayan, iki taraftan birisini kollayan ve kayıran bir yönetici getirilirse, diğer taraf ciddi anlamda motivasyon ve inancını kaybedecektir. Bu taraftan verim almak mümkün olmayacaktır.

4- Kamuda iç denetim ve teftiş kurullarının birleştirilmesi AB yönergeleri ile uyumsuz olacaktır. AB ile görüşmelerde bu yapılandırmanın iyi anlatılamaması halinde, bu durum ülkemizi sıkıntıya sokacaktır.

5- Hibrid kültürlerin faydadan çok zarar getirmesi muhtemeldir. İç denetim ve teftiş faaliyetlerinin birleştirilmesi halinde bu yeni birimler adeta birer devekuşu (ne deve, ne kuş) olacaktır. Bu tür bir birleşmenin sağlıksız olarak yapılması halinde, her iki tarafın, özellikle de iç denetçilerin moral ve motivasyonları önemli ölçüde olumsuz etkilenecektir. Teftiş Kurulları ise yeni yöntem ve metodolojileri öğrenmek ve uygulamak zorunda bırakılmak istemeyeceklerdir.

Gelelim, en kötü senaryonun gerçekleşmiş olması, yani iki faaliyetin birleştirilmesine karar verilmesi halinde dikkat edilmesi gereken bazı kritik hususlara. Tamamı bunlar olmamakla birlikte, kritik olarak gördüğüm bir kısmını maddeler halinde sunacağım.²⁴⁸

248Bertan Kaya, Kamu İdarelerinde İç Denetim ve Teftiş Faaliyetleri Birleştirilebilir Mi?, http://www.bertankaya.net/?p=486, (03.06.2013).

1- Değiminin istikameti iyi tahlil edilmelidir. Değişim mutlaka çağdaş ve güncel mesleki gelişmeler doğrultusunda yapılmalıdır. Bu konuda geri adım atılmamalıdır. Bugün dünyada istikamet iç denetim faaliyetidir. (internal auditing).

Teftiş (inspection), iç denetimin faaliyet kapsamı içinde yer alan ve iç denetçilerce icra edilen bir denetim türü (compliance audit) olarak yer almaktadır. Bilinmesi gereken şudur; dünyada teftiş ayrı bir denetim faaliyeti değil, çağdaş iç denetim faaliyetleri içinde yer alan bir denetim türü olarak var olmaktadır. Dolayısı ile olası bir birleşme senaryosunda, istikamet iç denetim olmalıdır. Yani, klasik teftiş faaliyetleri iç denetim çatısı altında “uygunluk denetimi” olarak icra edilmeli, çağdaş iç denetime bir alternatif olarak görülmemelidir.

2- Geleneğine ve geçmişteki hizmetlerine büyük saygı duyduğum Teftiş Kurulları, köklü birer maziye sahiptirler. Kamu İdarelerinin üst düzey yönetimleri, Teftiş Kurulu mensupları ile doludur. Bu yöneticiler Teftiş Kurulları ile olan gönül bağlarını sürdürmektedirler. İç denetim faaliyetlerine karşı önyargılı olabilmektedirler. Bu bağlamda klasik Teftiş Kurulları kamu idareleri genelinde son derece güçlü bir şekilde sahiplenilmektedir. İç denetçiler ise sahipsizdir. Mevcut yetersiz düzenlemeler nedeniyle, iç denetimin 5018 sayılı Kanun hariç hiçbir dayanağı yoktur. Üst düzey yöneticiler dahi iç denetçilere (istisnalar elbette var) sahip çıkmamaktadırlar. Dolayısı ile bu tür birleştirme çabalarında, iç denetim faaliyeti ve iç denetçilerin korunmaları büyük önem taşımaktadır. Bu konuyla ilgili olarak bir üst kurul oluşturulması gerektiği (örneğin iç denetim ve teftiş koordinasyon kurulu gibi) ve bu birleştirme faaliyetlerinin, kamu genelinde yeknesaklığı sağlayacak şekilde kontrol altına alınması gerekmektedir.

3- Birleşme için doğru adresin iç denetim birim başkanlıkları olması gerektiği düşünüyoruz. “İç Denetim Birim Başkanlıkları” altında ana faaliyetler; “İç denetim”

ve “Soruşturma” olarak belirlenmeli ve görevler net olarak ayrılmalıdır. İç denetim yapmak isteyen ve bu bölümde görev alacak müfettişlerin, iç denetçi eğitimlerine katılmaları ve mevcut iç denetim mevzuatına tabi olmaları sağlanmalıdır. Soruşturma bölümünde görev yapmak isteyen müfettişler için ise herhangi bir ek uygulama gerekmeyecektir. Teftiş faaliyeti, iç denetim bölümünde görev yapan denetim elemanlarının denetimlerde kullanacağı bir denetim türü olarak kabul edilmeli ve bu durum güncellenecek birim yönetmeliklerinde açıkça gösterilmelidir.

4- İç denetçilerin de, müfettişler gibi mesleki güvenceye sahip olmaları teminat altına alınmalıdır.

5- İşe yeni başlayan, genç denetim elemanları öncelikle ve sadece çağdaş iç denetim uygulamaları konusunda yetiştirilmeli, mümkünse, klasik uygulama denetimi becerileri 2. veya 3. yılın sonunda, kazandırılmalıdır. Mesleki yeterlilik açısından, son derece kapalı ve verimsiz olan klasik müfettiş yeterlilik sınavları yerine uluslararası 1 veya 2 sertifikanın (CIA, CGAP, CFSA gibi) şart olarak koyulması, iç denetçilerin uluslararası en iyi uygulamalara uyumunu ve gerçekleştirilecek denetimlerin kalitesini teminat altına almak bakımından önemlidir.

6- Denetim faaliyetlerinin, risk odaklı iç denetim uygulamaları dahilinde icra edilmesi, uluslararası standartların kabulü ve mesleğe yeni alınanların çağdaş uygulamalar paralelinde yetiştirilmeleri şartları ile birimde görev yapacak iç denetçilerin “müfettiş” unvanı ile görev yapmalarında herhangi bir sakınca yoktur.

7- Birleşme sonrası ilgili Birimin Yöneticisi olacak kişinin adil, objektif ve güvenilir bir kişi olması gerekmektedir. Aksi halde, birleşmede iki taraftan bir tanesi zarar görebilir. Doğru olan, iç denetim standartlarına ve risk odaklı iç denetim kültürüne hakim, çağdaş iç denetimin faydalarına inanan, uluslararası bir sertifikaya sahip (tercihen CIA), yönetsel becerileri gelişmiş, çatışma yönetimini iyi bilen yetkin ve becerikli kişilerin bu görevlere atanmasıdır. Aksi halde, teftiş kültürüne yatkın, klasik denetim geleneğini aşırı sahiplenen ve statükocu kişilerin görevlere atanmaları idarelere orta ve uzun vadede büyük zararlar getirecektir. Atanacak yöneticilerin despot kişiler olmaları, açık fikirli ve uzlaşma yanlısı olmamaları halinde, bu son derece zorlu değişimi başarı ile gerçekleştirmek mümkün olmayacaktır. Bu bağlamda yönetici seçimi gerçekten büyük önem taşımaktadır.

Konu her ne kadar tartışma aşamasında olsa da, konu ile ilgili ve bilgili kişilerin de sürece dahil edilmeleri gerekmektedir. Konu çok boyutlu olarak tartışılmalı, birkaç üst düzey bürokratın kendi aralarında verecekleri bir karar değil, çok taraflı, katılımcı ve demokratik bir süreç olmasına dikkat edilmelidir. Kamuda pek fazla başarılı örnek bulunmaması nedeniyle, konu ülkemiz bankacılık sektörü ve yurt dışında da araştırılmalıdır.²⁴⁹

249Bertan Kaya, Kamu İdarelerinde İç Denetim ve Teftiş Faaliyetleri Birleştirilebilir Mi?, http://www.bertankaya.net/?p=486, (03.06.2013).