Avrupa Birliği Üyesi Ülkelerde Kamu İç Denetim Uygulaması

1 Ocak 2007’de Bulgaristan ve Romanya’nın da üye olmasıyla üye sayısı 27’ye çıkan Avrupa Birliği’nde¹⁵⁷, iç denetim, iç mali kontrol ve dış denetime ilişkin

156 Uzun, 2009, s.60.

157Avrupa Birliği yirmi yedi bağımsız devletten oluşur. Bunlar üye devletler olarak bilinen Almanya, Avusturya, Birleşik Krallık, Belçika, Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Danimarka, Estonya, Finlandiya, Fransa, Kıbrıs, Hollanda, İrlanda, İspanya, İsveç, İtalya, Letonya, Litvanya, Lüksemburg, Macaristan, Malta, Polonya, Portekiz, Romanya, Slovakya, Slovenya ve Yunanistan'dır.

Klasik

belirli bir mevzuat yoktur. Avrupa Birliği, kendi ilke ve standartları ile uyumlu uluslararası standartların kabul edilip uygulanmasını; rol ve sorumlulukları yasayla belirlenmiş, çerçevesi iyi çizilmiş bir denetim mekanizmasının oluşturulmasını üye ülkelerden talep etmektedir.¹⁵⁸

AB Komisyonu, tüm dünyayı etkisi altına alan yeni mali yönetim anlayışı çerçevesinde yeni bir mali yönetim mekanizması (iç kontrol, iç denetim, dış denetim, AB fonlarının yönetimi ve kullanımı, dolandırıcılıkla mücadele) oluşturmuş; birliğe yeni üye olacak ülkelerin bu modeli örnek almalarını istemiştir. Kamu mali yönetimi ve kontrol alanına ilişkin olarak oluşturulan bu yaklaşım, Kamu İç Mali Kontrol Yaklaşımı olarak tanımlanmaktadır. Bu yaklaşım devletlerin iç kontrol ortamlarını yeniden yapılandırmalarına ve özellikle kamu sektörü kontrol sistemlerini uluslararası standartlar ve AB iyi uygulama örnekleri doğrultusunda güncellemelerine yardım etmek için yapısal ve işlevsel bir model sağlamak amacıyla Avrupa Komisyonu tarafından geliştirilmiştir.¹⁵⁹

Bu yaklaşım kapsamında özellikle AB’ye aday ülkelerde, kamu yönetiminde hesap verebilirliğin ve mali saydamlığın sağlanması amacıyla, etkili bir mali yönetim sisteminin kurulmasının gerekliliği vurgulanmıştır. AB Komisyonu’nca uygulanan iç mali kontrol sistemi, ülkelerin kullanmak zorunda olduğu zorunlu bir yaklaşım değildir. Fakat bu model, birlikte geniş çapta uygulama alanı bulmuş ve AB dışındaki bazı ülkeler de dahil olmak üzere birçok ülke tarafından kullanılmaktadır.¹⁶⁰ Avrupa Birliği uygulamasında kamu mali yönetimi ve kontrolü alanına ilişkin olarak Kamu İç Mali Kontrolü (Public Internal Financial Control-PIFC) yaklaşımı kullanılmaktadır. Kamu iç mali kontrolü, harcama birimlerinin ilgili mevzuata, bütçe tanımlamaları ve kurallarına, iyi mali yönetim ilkelerine, saydamlık, etkililik, ekonomiklik ve verimliliğe uymalarını sağlamak amacıyla hükümet veya yetkili kuruluşlar tarafından içsel olarak uygulanan mali kontrol sisteminin bütünü olarak tanımlanmaktadır. Kamu iç mali kontrolü, hükümetin tüm gelir,gider, varlık ve

Birliğe katılmayı bekleyen 5 aday ülke vardır. Bunlar: Hırvatistan, İzlanda, Makedonya Cumhuriyeti, Karadağ ve Türkiye'dir. Batı Balkan ülkeleri Arnavutluk, Bosna-Hersek ve Sırbistan olası resmî adaylar olarak tanımlanmıştır. Son dönem de Kosova'ya da benzer bir statü verilmiştir.

http://tr.wikipedia.org/wiki/ Avrupa_Birli%C4%9Fi, (12.05.2013).

158Şenol Gönülaçar, İç Denetimin Bürokratik Serencamı, Mayıs 2008, http://icden.meb.gov.tr/

digeryaziler/ic_denetimin_burokratik_serencami_Sener_GONULACAR_2008.pdf, (30.05.2013), s 3.

159 Aktaran Bilge ve Kiracı, s.49 (PIFC Public Internal Control, 2006, Welcome to the World of PIFC, European Commission.

160 Bilge ve Kiracı, s.50.

yükümlülüklerini kapsar. Kamuda yönetim kontrolü sistemi yapısal olarak,idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, mali yönetim ve kontrol sistemi ile iç denetim mekanizmalarından ve bu iki alandaki merkezi uyumlaştırma birimlerinden oluşur.¹⁶¹ AB’de uygulanan iç denetim modellerini ve söz konusu modeli uygulayan ülkelere ilişkin örnekleri aşağıdaki tabloda gösterebiliriz;

Tablo 21: Avrupa Birliğinde Uygulanan İç Denetim Modelleri

AB İç Denetim Modelleri

Anglo Sakson (Ademi Merkeziyetçi) İç Denetim Modeli

Kıta Avrupası (Merkeziyetçi) İç

Denetim Modeli

Karma İç Denetim Modeli

Almanya İngiltere

Hollanda

Fransa

İspanya

Portekiz

İtalya Avusturya

İsveç

Lüksemburg

Bazı Avrupa ülkelerinde uygulanmakta olan iç denetim modellerine ilişkin kısa açıklamalara aşağıda yer verilmiştir.

- Ademi Merkeziyetçi (Anglo Sakson- Kuzey Avrupa) İç Denetim Modeli:

İngiltere, Hollanda gibi ülkelerin benimsediği “yönetim sorumluluğu(management responsibility)”anlayışıdır. Bu yaklaşımda, isminden de anlaşılacağı gibi, kamu iç mali kontrol sisteminin özellikle ex ante aşamasının, her bir kurumun kendi bünyesindeki kontrolörleri aracılığıyla yürütülmesi gerektiğine vurgu yapılmaktadır.

Böylece her kuruluş,örneğin Bakanlık, kendi bütçesine ilişkin tüm sorumluluğu

161Gönülaçar, s.4.

üstlenecek; kurumu yakından tanıyan kontrolör ise yasal denetimin yanında performans denetimini de başarılı bir şekilde yürütülebilecektir. İdarenin mali yönetim ve kontrol sistemine, idarenin dışından merkezi otoritelerce bir müdahalede bulunulmamaktadır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile bu model, Türkiye’de uygulanmaya başlanmıştır.¹⁶²

Bu yaklaşımın geleneksel yaklaşımdan belki de en önemli farkı; hesap verebilirlik ilkesinin kurumsal düzeyde hayata geçirilmesidir. Yani hesap verebilirlik sadece kişisel düzeyde değil aynı zamanda kurumsal düzeyde de gerçekleşmektedir.¹⁶³

- Merkeziyetçi (Kıta Avrupası- Güney Avrupa) İç Denetim Modeli:Fransa, Portekiz ve İspanya gibi ülkelerce benimsenmiş olan üç taraflı ön kontrol (third party ex ante approach) anlayışıdır. Yaklaşımın dayandığı temel unsur, iç mali kontrol sisteminin, her kurumun kendi bünyesindeki kontrolörlerce değil, ayrı bir kurum tarafından yürütülmesidir. Bu uygulamada, iç mali kontrol sisteminin özellikle ex ante aşaması, o kurum dışındaki bir başka kurum tarafından, örneğin Fransa’da olduğu gibi Maliye Bakanlığı personeli tarafından yerine getirilir. Bu çerçevede, third party ex ante yaklaşımın üzerinde durduğu husus, kontrolün yapıldığı kuruma bağlı olmadan çalışan bir kontrolörün, görevini daha bağımsız ve tarafsız olarak yürütebileceği düşüncesidir.¹⁶⁴

Bu modele ilişkin diğer bir nitelik de, kamu idarelerinin çoğunlukla kendi tüzel kişiliklerinin olması ve buna bağlı bütçeleri ile idare edilmeleridir.¹⁶⁵

- Karma İç Denetim Modeli: Almanya, İsveç gibi ülkelerde uygulanan bir iç denetim modelidir. Bu modelde iç ve dış denetim fonksiyonları birleştirilmiş olup, iç denetim dış denetimin bir parçası olarak düşünülmüştür. İç denetçiler, doğrudan Federal Denetim mahkemesine rapor sunmaktadırlar.

162 Gönülaçar, s.4, 5.

163Ziya Alp, İç Denetimin Yabancı Ülke Uygulamalarına Genel Bir Bakış, http://www.bizbolulular.

com /kose-yazi.asp?id=1593&Ziya_Alp ic_DENETiMiN_YABANCI_uLKE_UYGULAMALARINA _GENEL_BiR_BAKIs _, (01.06.2013).

164 Gönülaçar, s.5.

165Ziya Alp, İç Denetimin Yabancı Ülke Uygulamalarına Genel Bir Bakış, http://www.bizbolulular.

com /kose-yazi.asp?id=1593&Ziya_Alp ic_DENETiMiN_YABANCI_uLKE_UYGULAMALARINA _GENEL_BiR_BAKIs _, (01.06.2013).

2.1.2.1.1. İngiltere’de Kamu Kurumlarında İç Denetim (Anglo Sakson Modeli)

İngiltere'de kamu sektörü iç denetiminin temel hedefi, Bakanlık Mali Görevlilerinin, oluşturmakla görevli bulundukları iç kontrol sistemleri ile ilgili güvenceye sahip olmalarını sağlamaktır.¹⁶⁶

Mevzuat, harcama birimlerinde iç denetim birimlerinin kurulmasıyla ilgili açık bir hüküm içermemektedir. Geleneksel olarak iç kontrol ve denetim, merkezi bir fonksiyondan ziyade bir bölüm işlemi muamelesi görmektedir. Bu sistemde özetle, kamu idarelerindeki her bir muhasebe yetkilisi (The Permanent Secretary), harcamaya ilişkin sorumluluğu üstlenmiştir.¹⁶⁷

Jack Diamond’a göre; İngiltere’de iç denetim sistemi, muhasebe yetkilisinin sorumluluğu kapsamında, gerçekleştirilen giderlerin etkinliğini ve etkililiğini, uygulanan politikalara ve düzenlemelere uygunluğunu, değerlerin ve menfaatlerin güvenliğini ve verilerin güvenilirliğini ile doğruluğunu garanti alma görevlerini üstlenmiştir.¹⁶⁸

Hazine, iç denetim standartlarının kabul edilebilir İngiltere ve Uluslararası Denetim Standartlarıyla uyum içinde olmasını ve kamu iç denetçilerinin bu standartlara genel olarak uymasını sağlamakla sorumludur. Hazinedeki "Denetim Politika ve Önerileri Grubu", standartların yorumlanmasıyla ve içerdiği prensiplerle ilgili konularda öneriler sunarak iç denetimlerin yüksek kalitede gerçekleştirilmesini teşvik etmektedir.¹⁶⁹Bunun yanı sıra Hazine, kamu idarelerinin mali yönetimle ilgili olarak sağlam sistemler kurmalarını da yakından takip etmekle görevlidir.¹⁷⁰

Bir bakanlıktaki en kıdemli daimi memur Bakanlık Mali Görevlisi olarak atanmaktadır. Bakanlık Mali Görevlisi; kamu harcamalarının mevzuata uygunluk, yerindelik ve performans denetimini yapan bir meclis komitesine hesap vermekle yükümlüdür ve bakanlığa tahsis edilmiş kamu kaynaklarının güvenliğini sağlamak için iç denetim fonksiyonunu da içeren uygun bir iç kontrol sistemi oluşturmalıdır.

166 Deniz Ezgi Günerdem, "AB Aday Ülkelerinin Kullanımı İçin Kamu Harcama Kontrol Sistemi (İngiltere Örneği)", Bütçe Dünyası Dergisi, Sayı:18, İlkbahar 2004, s.31.

167 Bilge ve Kiracı, s.54.

168 Aktaran Bilge ve Kiracı, s.54.

169 Günerdem, s.31.

170 OECD raporundan aktaran Bilge, Kiracı, s.54.

Kamu İç Denetim Rehberinde belirlenmiş hedefler, standartlar ve uygulama ile uyumlu olacak şekilde iç denetimi düzenleme görevi Bakanlık Mali Görevlilerine verilmiştir.¹⁷¹

İç denetim, bakanlıklarda, iç denetim birimleri tarafından yerine getirilmektedir. İç denetim birimi başkanı Bakanlık Mali Görevlisine karşı sorumludur ve genellikle Mali Görevliye bir Baş Mali Yetkili ve Denetim Komitesi aracılığıyla rapor vermektedir. İç denetim birimi başkanının her koşulda Bakanlık Mali Görevlisine doğrudan erişebilme hakkı bulunmaktadır.¹⁷²

2.1.2.1.2. Fransa’da Kamu Kurumlarında İç Denetim (Kıta Avrupası Modeli)

Türkiye’nin idari sistem olarak örgütlenmesinde esas aldığı Kıta Avrupası ülkelerinden Fransa’da iç denetim, Ekonomi, Maliye ve Sanayi Bakanlığı’na bağlı Muhasebat Genel Müdürlüğü bünyesinde yer alan Denetim, Değerlendirme ve Kontrol Dairesi (Mission For Audit, Evaluation and Control –MAEC)sorumluluğu altında yürütülmektedir.¹⁷³

Fransa’da ise örgütlenme sistemi, merkezi, bölgesel ve komün olarak isimlendirilen üçlü bir yapıya sahiptir; mali sistem de bu yapı içinde bulunmaktadır.

Dolayısıyla yönetim sistemine uygun bir mali sistem söz konusudur. Harcama sonrası denetim faaliyetleri ise, hazine işlevlerini de içeren “Muhasebat Genel Müdürlüğü” eliyle yürütülmektedir. Bu genel müdürlüğe bağlı ve gerek merkezi gerekse de bölgesel düzeyde faaliyet gösteren denetçiler bütün kamu kurumlarının mali denetimlerini yapmaktadırlar. Fransa’da iç denetim görevleri, kurumların mevcut müfettişleri tarafından yerine getirilmektedir. Ekonomi, Maliye ve Endüstri Bakanlığında ve diğer bakanlık ve kamu kuruluşlarında salt “iç denetçi” kadro ve unvanı bulunmamaktadır. İç denetim bir misyon olup bu fonksiyon ‘müfettiş’

(inspecteur Principaux Auditeurs- IP veInspecteur Auditeurs-IA) unvanlı denetçiler

171 Günerdem, s.30.

172 Günerdem, s.31.

173 Bilge, Kiracı, s.51.

tarafından yerine getirilmektedir.¹⁷⁴ Her kamu kurumundaki muhasebe ve finans işlemlerinin denetimi, Ekonomi, Maliye ve Endüstri Bakanlığı’na bağlı Inspecteur Auditeurs unvanlı denetim elemanlarınca yürütülmektedir. İç denetim, kamu kurum ve kuruluşlarının muhasebe ve finans ile ilgili faaliyetleri kapsamında yapılmaktadır. Ekonomi, Maliye ve Endüstri Bakanlığı’nda ve bazı diğer bakanlıklarda, Genel Müfettiş (IGF-Inspection Générale des Finances) unvanlı, teftiş kurullarına bağlı müfettişler çalışmakta ve bunların görev alanı bir bütün olarak kurumun faaliyetlerini, idari iş ve işlemler ile mali işlemlerin denetimini kapsamaktadır.¹⁷⁵

Yani genel müfettişler (IGF-Inspection Générale des Finances), bir bütün olarak yürütmenin içinde bir iç denetim rolü oynamaktadır. Harcama bakanlıklarındaki iç denetim birimleri, bir iç denetim örgütünün bütün fonksiyonlarını yerine getirmemektedir. Genel müfettişler, Kanun Hükmündeki Kararnamelerden aldıkları teftiş yetkilerini, kamu muhasebecileri ve harcama yetkilileri üzerinde kullanmaktadırlar. Genel müfettiş raporlarının, bakanlık kararının ardından bazen halka açıklandığı da olmaktadır.¹⁷⁶

2.1.2.1.3. Almanya’da Kamu Kurumlarında İç Denetim (Karma Model)

Jack Diamond’a göre; Alman iç denetim sistemi, gerek merkezi sistemin, gerekse ademi merkezi sistemin birlikte uygulandığı “karma” bir özellik göstermektedir. Örneğin Almanya’da iç denetçiler, kamu kurumlarının bir parçası olarak görülmezken, dış denetim sisteminin bir unsuru gibi çalışmaktadır. Ahmet Kesik’e göre; iç denetçiler, yürütme içinde yer alırken, yüksek denetim kurumlarının gözetim ve kontrolünde, bu yüksek denetim kurumunun belirlemiş olduğu standartlar ve ilkelere göre denetim yapmakta ve denetim sonuçlarını da yine aynı yüksek denetim kurumuna sunmaktadır.¹⁷⁷

174 Ziya Alp, İç Denetimin Yabancı Ülke Uygulamalarına Genel Bir Bakış, http://www.bizbolulular.

com /kose-yazi.asp?id=1593&Ziya_Alp ic_DENETiMiN_YABANCI_uLKE_UYGULAMALARINA _GENEL_BiR_BAKIs _ , (01.06.2013).

175 Fuat Uzun, İç Denetim ve Fransa Uygulaması, http://sedatergenc.blogcu.com/ic-denetim-ve-fransa-uygulamasi-fuat-uzun/2783367, (01.06.2013).

176 OECD Raporundan aktaran, Bilge ve Kiracı, s.52.

177 Aktaran Bilge ve Kiracı, s.58.

Nazmi Zarifi GÜRKAN’a göre; karma modelin uygulandığı Almanya’da, iç denetim dış denetimin bir parçası olarak görülür ve iç denetçiler, kadroları çalıştıkları kuruluşta bulunmasına rağmen, doğrudan Sayıştay’a rapor sunarlar. Bir başka deyişle iç denetim devlet teşkilatının kontrol sisteminin bir parçası değil, ancak dış denetimin tamamlayıcı bir parçası olarak görülmektedir.¹⁷⁸