Hukuki Analiz: Anayasal Çerçeve ile AYM ve YSK Kararları

Seçim sistemini tasarlarken Anayasa’nın bu konuda çizdiği çerçeve ile bu çerçeveye

istinaden Anayasa Mahkemesinin verdiği kararlar mutlaka göz önünde

bulundurulmalıdır. Anayasanın mahalli idareleri düzenleyen 127. maddesinde mahalli idarelerin karar organlarının seçmenler tarafından seçilerek oluşturulacağı hükmü yer almaktadır. Anayasanın seçme, seçilme ve siyasî faaliyette bulunma hakları başlıklı 67. maddesinde “Seçimler ve halkoylaması serbest, eşit, gizli, tek dereceli, genel oy, açık sayım ve döküm esaslarına göre, yargı yönetim ve denetimi altında yapılır.” denilerek seçimlerin temel ilkeleri belirtilmiştir. Bu maddeye 1995 yılındaki Anayasa değişikliği ile “Seçim kanunları, temsilde adalet ve yönetimde istikrar ilkelerini bağdaştıracak biçimde düzenlenir.” hükmü eklenmiştir.

Mevcut yerel seçim sistemi 1982 Anayasasına henüz bu hüküm eklenmeden kabul edildiğinden, bu dönemde yerel seçim sistemine yönelik Anayasa Mahkemesinin verdiği kararlar da buna göre şekillenmiştir. Örneğin ondabirlik barajlı nispi temsil sistemi hakkında AYM’nin 01.03.1984 tarihli ve 1984/1 esas, 1984/2 karar sayılı kararında “seçimlerin temel ilkelerine uygun olmak şartıyla kanun koyucunun uygun göreceği bir seçim sistemini kabul etmekte serbest olduğu” vurgulanmıştır. Uzeltürk (2006: 240) bu ilkelerin kabulünden sonra, Anayasa Mahkemesi kararlarında değişim yaşandığına dikkat çekmektedir. Bu kararlarda daha önce sadece istikrar ilkesine önem verilirken, bu kez temsilde adalet ilkesinin de unutulmaması gerektiği ortaya konulmuş ve AYM içtihatlarının ibresi değişmiştir.

Anayasa’ya bu hüküm eklenmeden önce AYM’nin yerel seçim sistemi ile ilgili verdiği bir iptal kararına dikkat çekmek gerekir. 1987 yılında çıkarılan 3394 sayılı Kanunla, büyükşehirlerde, büyükşehir belediye başkanı ile büyükşehir ilçe belediye başkanlarının seçim çevresi, BŞB sınırları olarak belirlenmiştir. Buna göre örneğin bir ilçenin belediye başkanı seçiminde başka bir ilçenin seçmeni de oy vermiş olacaktır. Büyükşehir belediye başkanı adayı ve büyükşehir ilçe belediye başkanı adayları ortak oy pusulasında gösterilecek ve birlikte seçileceklerdir. Bu düzenlemeye gerekçe olarak, büyükşehir ve ilçe belediye başkanlarının aynı partiden olması ve böylece daha uyumlu çalışacakları düşüncesi ileri sürülmüştür. Bununla birlikte AYM 13.06.1988 tarihli ve 1987/22 esas, 1988/19 karar sayılı kararıyla söz konusu düzenlemeyi Anayasaya aykırı bularak iptal

etmiştir (Çitci vd., 2001: 166-167, 169). AYM bu kararında, birbirinden bağımsız seçim çevrelerinin birbirine etkin duruma getirilerek karma bir hâle getirilemeyeceğini; düzenlemeyle büyükşehir ve ilçe belediye başkanları arasında uyum gözetilirken, belediye başkanı ile belediye meclisi arasındaki uyumun göz ardı edildiğini belirtmiştir. Ayrıca kararda ilçesinde en çok oyu alan ve seçilmesi gereken adayın seçmeni daha çok olan ilçelerde oy alamadığı için kaybeden durumuna düşmesi ile belediye tüzelkişiliğinin

oluşumunun ilgisiz bölge seçmeninin müdahalesine açılması eleştirilmiştir92.

Anayasaya eklenen hükme göre seçim sisteminin temsilde adalet ve yönetimde istikrar ilkelerini bağdaştıracak biçimde tasarlanması gerekmektedir. Burada, birbirine zıt iki ilkenin nasıl bağdaştırılacağı sorusu akla gelmektedir. Özbudun’a göre (1995: 533) bu iki ilkeyi bağdaştıran bir sistemin ideal bir seçim sistemi olacağı kanısı bir yanılgıdır. Birbirinin tam karşıtı olan ve biri uygulandığında diğerinden ödün vermeyi gerektiren bu iki ilkeyi bağdaştırmak yerine iki ilkeden belli ölçülerde ödün vererek ortalama bir yol bulmaktan söz etmek daha doğrudur. Hangi ilkeden ne ölçüde ödün verileceği ise ülkeden ülkeye ve dönemden döneme değişen siyasal bir tercihtir. Ayrıca bütün partilerin üzerinde uzlaşacakları bir seçim sistemini bulmanın ve bulunsa bile gerçekleştirmenin zor olduğunu da kabul etmek gerekir. Çünkü partilerin seçim sisteminden bekledikleri

amaçlar farklılaşmakta ve konjonktüre göre değişebilmektedir (Özbudun, 1995: 533).93

AYM, milletvekili seçimlerinde %10 ülke barajının yanında 2. bir baraj olarak seçim çevresi barajı uygulanmasına yönelik düzenlemeyi temsilde adalete aykırı bularak iptal ettiği 18.11.1995 tarihli ve 1995/54 esas, 1995/59 karar sayılı kararında Anayasanın

92 AYM’nin 13.06.1988 tarihli ve 1987/22 esas, 1988/19 karar sayılı kararı için bkz. Anayasa Mahkemesi Kararlar Bilgi Bankası, http://anayasa.gov.tr/icsayfalar/kararlar/kbb.html (23.01.2019).

93 Milletvekili seçimlerinde uygulanan %10 ülke barajı bu konuda tipik ve ironik bir örnektir. Kabul edildiğinden buyana tartışılan ve kaldırılması/düşürülmesi istenen %10 barajı hâlâ yürürlüktedir. Başkanlık sisteminden önceki parlamenter sistem döneminde iktidara tek başına veya koalisyon ile gelen partiler, sonraki seçimlerde sağlayacağı olası faydayı (daha fazla temsili) hesaba katarak %10 barajını korumuşlardır. 2002’den itibaren tek başına iktidar olan Ak Parti 2013 yılında bir “Demokratikleşme Paketi” açıklamıştır. Paket kapsamında %10 ülke barajı da ele alınmış; barajın korunması, barajsız dar bölge sistemi, seçim çevrelerinden beşer milletvekilinin seçileceği %5 barajlı sistem şeklinde üç alternatife yer verilmiştir. Sonuç olarak %10 barajı korunmuştur. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi olarak adlandırılan bir tür başkanlık sistemine geçişi sağlayacak Anayasa değişikliğinin kabulünün ardından, milletvekili seçim sistemiyle ilgili değişiklikler yine gündeme gelmiştir. Anayasa değişikliğini birlikte hazırlayan Ak Parti ve MHP, seçim sisteminde yapılacak değişiklik tekliflerini de birlikte hazırlamıştır. Bu kapsamda MHP %10 ülke barajının düşürülmesini teklif etmişse de yapılan görüşmeler sonucunda barajın korunması kararlaştırılmıştır. Ancak ittifak düzenlemesi ile partilere ittifak yapma imkânı getirilmiş ve ittifakın toplam oyunun %10’u geçmesi halinde ittifaktaki partilerin barajı geçmiş sayılması sağlamıştır.

“temsilde adalet” ve “yönetimde istikrar” ilkelerinin bağdaştırılması hükmünü ele almıştır. Bu kararda iki ilke arasındaki ilişkiye dikkat çekilmiş; adaletin istikrar sağladığı, salt istikrar düşüncesinin, adalet olmayınca istikrarsızlık yaratacağı belirtilmiştir. AYM’ye göre kimi durumlarda birbirinin karşıtı gibi görünen bu iki ilkenin demokrasinin doğal aracı sayılan seçimlerde birbirini dengeleyecek ve bütünleyecek biçimde

birlikteliğine önem verilmelidir⁹⁴. Bu durumda istikrar için adaleti, adalet için istikrarı

yok saymak mümkün olmayıp, iki ilke arasında makul bir denge kurmak gerekecektir. AYM’nin 10.02.2011 tarihli ve 2009/88 esas, 2011/39 karar sayılı kararında seçim çevreleri arasında temsilde adalet açısından önemli değerlendirmeler yapılmıştır. TBMM üyeliklerinin illere göre dağılımı yapılırken önce her ile bir üyelik verilmekte, sonra kalan üyelikler illerin nüfusuna göre dağıtılmaktadır. 2009 yılında çıkarılan 5922 sayılı Kanun, bu kuralla ilgili yeni bir düzenleme getirmiş ve “yapılan dağıtıma göre iki milletvekili çıkaramayan illere ikinci milletvekili verilmesi” hükmü eklenmiştir. AYM bu düzenlemeyi Anayasaya aykırı bularak iptal etmiştir. AYM kararına göre, parlamentoya seçilen her bir milletvekilinin mümkün olduğunca birbirine yakın sayıda nüfusu ya da seçmeni temsil etmesi; seçim çevrelerinde kullanılan oylarla seçilecek milletvekili sayısı arasında adil bir dengenin kurulması gerekir. Farklı seçim çevrelerinde kullanılan oyların

ağırlığı konusunda farklılık yaratılarak eşitsizliğe yol açılmamalıdır95. Söz konusu kararın

çizdiği çerçeve, büyükşehir belediye meclislerinin oluşumuna dair sunulacak önerilerde dikkate alınmalıdır.

Hukuki analiz kapsamında Türkiye’de seçimlerin yargı gözetiminde yürütülmesini sağlayan Yüksek Seçim Kurulunun yerel seçimlerle ilgili kararları da incelenmiştir. Anayasa’nın 79. maddesine göre yüksek yargı hâkimlerinden oluşturulan YSK, seçimlerin başlamasından bitimine kadar, seçimin düzen içinde yönetimi ve dürüstlüğü ile ilgili bütün işlemleri yapma ve yaptırma, seçim süresince ve seçimden sonra seçim konularıyla ilgili bütün şikâyet ve itirazları inceleme ve kesin karara bağlama görev ve yetkisine sahiptir. Kararları aleyhine başka bir mercie başvurulamamaktadır. YSK seçim kanunlarını uygularken aldığı kararlarla, bu kanunlarla ilgili oluşan tereddütleri

94 AYM’nin 18.11.1995 tarihli ve 1995/54 esas, 1995/59 karar sayılı kararı için bkz. Anayasa Mahkemesi Kararlar Bilgi Bankası, http://anayasa.gov.tr/icsayfalar/kararlar/kbb.html (23.01.2019).

95 AYM’nin 10.02.2011 tarihli ve 2009/88 esas, 2011/39 karar sayılı kararı için bkz. Anayasa Mahkemesi Kararlar Bilgi Bankası, http://anayasa.gov.tr/icsayfalar/kararlar/kbb.html (23.01.2019).

gidermekte, yasaları yorumlamakta ve yasal boşluklar varsa bu konuda ne yapılacağını belirleyerek bu yasal boşlukları doldurmaktadır. Yasal bir düzenleme yapılmadığı müddetçe YSK’nın bu kararları doğrultusunda uygulama yapılmak durumundadır. Buna ilişkin aşağıda üç örnek verilmektedir.

Belediye başkanlığı ve muhtarlık seçimlerinde, az rastlanılan bir durum olmakla birlikte, oylarda eşitlik çıkabilmekte ve kazanan belirlenememektedir. 2972 sayılı Kanunda bu durumda nasıl bir yol izleneceği düzenlenmemiştir. Seçim kurulları bu yasal boşluğu fiili olarak doldurmakta ve eşit oy alan adaylar arasında kura çekilerek kazananı

belirlemektedir⁹⁶.

İkinci örnek, seçimi kazanan belediye başkan adayın mazbatasının (seçildiğine dair tutanak) iptal edilmesi ve en çok oy alan 2. adaya mazbata verilmesidir. Bu durum genellikle, seçimi kazanan adayın seçilme yeterliliğini kaybettiren bir mahkûmiyetinin

bulunduğu anlaşıldığında yaşanmaktadır.97 Seçim tamamlandıktan sonra da kazanan

adayların seçilme yeterliliğini kaybettiren bir mahkûmiyetinin bulunduğu yönünde itiraz edilebilmektedir. YSK ilk olarak, bu konuda daha önce itiraz edilip edilmediğine bakmaktadır. Eğer ilgili seçim kurullarında adaylara karşı yasal itiraz süresi içinde itiraz edilmiş, buna rağmen ilgili aday kesin aday listesinde yer almışsa; kazanan adayın mazbatasını iptal etmekte ve en çok oy alan 2. adaya mazbata vermektedir. Bu uygulama

bir kanun hükmü olmayıp, YSK verdiği kararlarla böyle bir içtihat oluşturmuştur⁹⁸. YSK

yasal itiraz süresinden ve/veya seçimden sonra yapılan itirazlarda, kazanan adayın seçilme yeterliliğini kaybettiren bir mahkûmiyetinin bulunduğunu tespit ederse yine

96 2839 sayılı Kanunda bir seçim çevresinde dağıtılacak son milletvekilliği için birbirine eşit rakamlar bulunduğu takdirde (2839/Md. 34), 2972 sayılı Kanunda dağıtılacak son belediye veya il genel meclisi üyeliği için eşit rakamlar bulunduğu takdirde bunlar aralarında kura çekilmek suretiyle tahsis yapılacağı belirtilmiştir (2972/Md. 23). Seçim kurulları bu hükümleri, kişi organ (belediye başkanı veya muhtar) seçimlerinde de kıyasen uygulamaktadır.

97 Olağanüstü Hâl Kanun Hükmünde Kararnameleri ile kamu görevinden ihraç edilenlerden belediye başkanlığına aday olup seçilenler için de benzer bir durum yaşanmıştır. Bu kişilerin adaylığına adaylara karşı itiraz süresi içinde herhangi bir başvuru yapılmamış, ilgili seçim kurulları da bu kişilerin adaylığına engel olmamıştır. Ancak seçimden sonra yapılan itirazlar üzerine YSK, ilgili kararnamelerdeki “…bir daha kamu hizmetinde istihdam edilemez, doğrudan veya dolaylı olarak görevlendirilemezler…” hükmüne istinaden bu kişilerin seçilme yeterliliğe sahip olmadığına hükmetmiş; mazbatalarını iptal ederek, en çok oy alan 2. adaylara mazbata vermiştir.

98 YSK burada 2972 sayılı Kanunun 16. maddesini kıyasen uygulamaktadır. 2972 sayılı Kanunun 16. maddesinde “…Adayların ilanından sonra, adaylıktan istifa, seçim sonuna kadar nazarı itibara alınmaz. Ancak, bu gibiler seçilmiş bulunurlarsa, istifaları hüküm ifade eder ve yerlerine kendilerinden sonra gelenler seçilmiş sayılırlar. Ölüm halinde de aynı şekilde hareket edilir.” denilmektedir.

mazbatasını iptal etmekte, bu kez 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun belediye başkanlığında boşalma hükümleri devreye girmekte ve belediye başkanı belediye

meclisince seçilmektedir99.

Üçüncü örnek YSK’nın yerel seçimlerde ceza infaz kurumlarındaki tutuklu ve taksirli suçlardan hükümlülerin oy kullanmasıyla ilgili kararıdır. Önceki yerel seçimlerde tutuklu ve taksirli suçlardan hükümlü seçmenler ceza infaz kurumlarının bulunduğu seçim çevresinde yapılacak yerel seçimlerde (mahalle seçimleri hariç) oy kullanabilmiştir. Ancak YSK 28.12.2018 tarihli ve 1133 sayılı kararıyla 2019 yerel seçimleri için farklı bir karara varmış ve ikamet adreslerine göre bir ayrım yapmıştır. Buna göre ceza infaz kurumundaki tutuklu ve taksirli suçlardan hükümlü seçmenlerin ikamet adresleri ceza infaz kurumunun bulunduğu seçim çevresinde ise oy kullanabilmelerine; aksi durumda oy kullanamamalarına hükmetmiştir. Ceza infaz kurumlarının adres olarak gösterilmesi

ise mümkün değildir100. Buna göre örneğin ikameti İstanbul’da olan bir seçmen,

Tekirdağ’daki bir ceza infaz kurumunda tutuklu ise yerel seçimlerde oy veremeyecektir. Oysa tutuklu ve hükümlülerin kalacağı ceza infaz kurumu kendilerince belirlenmemektedir. Seçme hakkını kısıtlayan bu kararın ceza infaz kurumundaki tutuklular ve taksirli suçlardan hükümlülere seçme hakkı tanıyan Anayasa’nın 67. maddesiyle çeliştiği düşünülmektedir.