Belediye Meclislerinde Temsil Adaletsizliği

Karar organı (örneğin belediye meclisi) hem bir yerel yönetimin var oluş aracıdır hem de demokratiklik bağlamında yürütme organından (örneğin belediye başkanından) daha önemlidir. Ancak alınan kararları uygulayan, yani işi yapan birimler yürütme organlarıdır ve bu nedenle daha göz önündedirler. Özellikle güçlü başkan modeli uygulanıyorsa, bu özellik daha belirgin olur, gözler ve beklentiler belediye başkanının üzerine çevrilir (Arıkboğa vd., 2007: 16).

Türkiye siyasetinde yerel seçimler gündeme geldiğinde her zaman belediye başkanlığı öne çıkarılmakta; yerel seçimler ve daha özelde “belediyelerin kazanılması ya da kaybedilmesi” buna indirgenmektedir (Akbulut, 2003). Bu açıdan belediye meclis üyeliği seçimlerinin geri planda kaldığı söylenebilir. Bu durum, Türkiye’de yerel yönetim sistemine hakim olan güçlü başkan modelinin yanında belediye meclis üyelerinin seçim usulünün de bir sonucudur (Kösecik, 2005: 268).

Belediye meclisi üyeliği seçimlerinde uygulanan ondabirlik barajlı nispi seçim sistemi ve ortaya çıkardığı temsil adaletsizliği yerel seçim sisteminin başlıca sorun alanlarından biri olarak gösterilebilir. Ancak, milletvekili seçimlerine kıyasla daha orantısız ve adaletsiz sonuçlar yaratan bu sistem, kamuoyunda çok bilinmemekte ve tartışılmamaktadır. Yerli literatürde de bu sorun alanını ele alan görece az sayıda çalışma bulunmaktadır. Tartışılan demokratiklik niteliğine rağmen bu sistem, 80’lerde getirilen biçimiyle uygulanmaya devam etmektedir. 1930’dan buyana Türkiye’de uygulanan belediye meclis üyeliği seçim sistemi ve bu sistemlerle yapılan seçimleri gösteren Tablo 11’e bakıldığında, ondabirlik barajlı sistemle 8 dönemdir yerel seçimler yapıldığı görülmektedir.

Tablo 11: Belediye Meclis Üyeliği Seçim Sistemleri ve Uygulandığı Seçimler

Seçim Sistemi ^Görev

Süresi ^{Yapılan Seçimler}

Liste usulü çoğunluk

sistemi (basit çoğunluk) 4 yıl 1930 1934 1938 1942 1946 1950 1955 Barajsız d’Hondt sistemi

5 yıl 1963 1968 1973 1977 Ondabirlik barajlı d’Hondt sistemi ¹⁹⁸⁴ Kontenjan adaylı ve ondabirlik barajlı

d’Hondt sistemi (Mevcut sistem)

1989 1994 1999 2004 2009 2014 2019

1982 Anayasasının hazırlandığı dönemin koşulları çerçevesinde katılımcı demokrasiyi sınırlayan temel mantığı, seçim sistemine de yansımıştır. Yerel seçimler açısından bu yansıma, ulusal seçim sistemine benzer biçimde, yönetimde istikrar ilkesinin öne alınması ve nispi temsil sisteminin zayıflatılması şeklinde olmuştur (Akbulut, 2002: 54). Bununla birlikte belediye başkanının doğrudan halk tarafından seçilmesi başlı başına bir yönetimde istikrar aracı iken, belediye meclislerinin yapısının başkana koşut olarak şekillendirilmeye çalışılması yerel demokrasi paradigmasının kendi içsel mantığı açısından tutarsızlık oluşturmakta (Akbulut, 2003) ve belediye yönetimlerinde monolitik bir yapı oluşturmaktadır (Akbulut, 2002: 61). Bu sorunun temelinde 1983 seçimleriyle tek başına iktidara gelen ANAP’ın yerel seçim sistemini de bu kurguya uygun şekilde düzenleme isteği yer almaktadır.

Kuşkusuz partiler belediyelerde daha sorunsuz bir işleyiş için, sadece başkanlığı kazanmayı değil, mecliste de çoğunluğu elde etmeyi isterler. Çok partili siyasal hayatın olduğu bir ortamda, başkanın arkasında mecliste bir çoğunluk oluşturmanın yolu seçim sistemiyle oynamaktan geçer. Başkanın ardında bir çoğunluğun oluşmasını sağlayan ve başkanın konumunu güçlendiren, kontenjan adaylığıyla desteklenmiş ondabirlik barajlı nispi temsil sistemi bunun tipik bir örneğidir (Arıkboğa, 2008a: 193-195). Büyük partilerin lehine, küçük partilerin aleyhine işleyen bu sistem, temsilde adalet ilkesinin gerçekleşmesine engel olmakta, yönetimde istikrarı kayırmaktadır (Akbulut, 2003). Sistemde bir değişikliğe gidilmediğinden temsil adaletsizliği sorunu sürmektedir. Oysa salt yönetimde istikrarı sağlamaya öncelik veren seçim sistemlerinde dahi, büyük temsil adaletsizliklerinin oluşması kabul edilebilir bir durum değildir (Arıkboğa, 2014a: 36). Ondabirlik baraj sistemi yasalaştırılırken, muhalefetten ciddi eleştiriler almıştır. Ayrıca düzenleme yeniden görüşülmek üzere Cumhurbaşkanınca TBMM’ye geri gönderilmiştir. Geri gönderme gerekçesinde, bu sistemin, eşitlik ilkesine, gerçekleşmiş iradeye ve kanunlara göre geçerli olan oyların, ayrı bir düzenlemeyle geçersiz sayılması sonucu doğuracağını belirtilmiştir. Buna karşın ondabirlik baraj sistemi TBMM’nde aynen kabul edilmiştir. Bunun üzerine Halkçı Parti tarafından düzenlemenin iptali istemiyle AYM’ye başvurulmuştur. İptal gerekçesinde temel olarak, ondabirlik baraj sisteminin, barajın ötesinde bir işlevinin bulunduğu, partilerin ve bağımsız adayların oylarının bir kısmının imhası anlamına geldiği, sistemin seçmen iradesinin amacından ters yönde değerlendirilmesi ve üyelerin kabul edilmeyecek bir çoğunluğunun en çok oy almış partide toplanması sonucunu doğurduğuna, gerçekte halk tarafından seçilmemiş olan fakat matematiksel formüllerle seçilmiş duruma getirilen kişiler tarafından temsil edildiği belirtilmiştir. AYM 01.03.1984 tarihli ve 1984/1 esas, 1984/2 karar sayılı kararıyla, düzenlemenin Anayasaya aykırı olmadığına karar vermiştir.

AYM kararında, seçimlerin temel ilkelerine uygun olmak şartıyla kanun koyucunun uygun göreceği bir seçim sistemini kabul etmekte serbest olduğunu; bu sistemin seçime katılan her siyasi partiye ve bağımsız adaya aynı şekilde uygulandığını; bir yerde sistemin avantajından yararlanabilen bir partinin, başka bir yerde bundan yararlanamayabileceğini, dolayısıyla ülke düzeyinde yalnız bir parti yararına işlemediğini belirtmiştir. Ayrıca sistemin çok oy alan partiye avantaj sağladığını kabul eden AYM, düzenlemeyle mecliste

değişik eğilimlerin temsili kadar, düzenli yönetim ve istikrar sağlamanın da

amaçlandığını ifade etmiştir.54

1988 yılında getirilen kontenjan adaylığı uygulaması da ondabirlik baraj sistemi gibi, muhalefet partilerinin tüm eleştirilerine rağmen kabul edilmiştir. Muhalefetin temel eleştirisi, uygulamanın orantısız sonuçlar doğurması ve en çok oy alan partiye fazladan sandalye sağlamasıdır. Düzenlemenin gerekçesinde, milletvekili seçimlerinde olduğu gibi belediye meclis üyeliği seçimlerinde de kontenjan adaylığının getirildiği belirtilmiştir. 1995 yılında milletvekili seçimlerinde kontenjan adaylığı kaldırılmış, belediye meclisi üyeliği seçimlerindeyse kontenjan adaylığı devam ettirilmiştir. Kontenjan adaylığı getirilirken milletvekili seçim sistemine paralel bir düzenleme yapılmış, ancak kontenjan adaylığının kaldırılması noktasında aynı yaklaşım sergilenmemiştir.

Ondabirlik baraj, klasik bir baraja oranla daha adaletsiz sonuçlar doğurmaktadır. Klasik bir barajda sadece barajı geçemeyen partiler barajdan etkilenmekte ve barajı geçen partilerin oylarında bir değişiklik olmamaktadır. Ondabirlik barajda ise, tüm partilerin oylarından onda bir oy çıkarıldığından, partilerin oylarının birbirine olan oranı değişmekte ve sandalye dağıtımına adaletsiz bir noktadan başlanmaktadır. Böylece barajı aşan partiler de bu hesaplamadan etkilenmekte, barajı geçen küçük partiler kaybederken büyük partiler ise kazançlı çıkmaktadır. Ondabirlik barajın temel hedefi meclis bileşimini büyük parti lehine değiştirmektir (Arıkboğa, 2008a: 193-194). Belediye meclisi seçim sistemi ulusal seçim sistemiyle kıyaslandığında daha demokratiktir ve burada anti-demokratikliğinin en önemli unsuru olarak ondabirlik baraj uygulaması gösterilebilir (YAYED, 2006a: 14-15). Ondabirlik baraj zaten adaletsiz sonuçlar doğururken, buna bir de kontenjan adaylığı yöntemi eklenmiştir. Bu yöntem bir yandan büyük partiye doğrudan sandalye kazandırmakta, diğer yandan nispi yöntemle yapılacak sandalye dağıtımı hesaplamasında bölen sayıyı küçülterek yine büyük partiye/lere avantaj sağlamaktadır.

54 AYM’nin 01.03.1984 tarihli ve 1984/1 esas, 1984/2 karar sayılı kararı için bkz. Anayasa Mahkemesi Kararlar Bilgi Bankası, http://anayasa.gov.tr/icsayfalar/kararlar/kbb.html (23.01.2019). Burada, AYM’nin bahsi geçen kararı aldığı tarihte, Anayasa’da henüz “seçim kanunlarının temsilde adalet ve yönetimde istikrar ilkelerini bağdaştıracak biçimde düzenleneceği” hükmünün var olmadığını eklemek gerekir.

Tablo 12: Farklı Seçim Yöntemlerine Göre Meclis Aritmetiğinde Değişim

Partiler Aldığı Oy

(Sayı ve Oran)

Kazandığı Meclis Üyesi Seçim Yöntemleri Sandalye Oranı Aşkın / Eksik Temsil Barajsız d’Hondt %10 Barajlı d’Hondt Ondabirlik Barajlı d’Hondt Kontenjan +Ondabirlik Barajlı d’Hondt A Partisi 4.900 %33 _{6 6 (+1) 7 (+1) 8} %53 +%20 B Partisi 3.900 %26 _{3 (+1) 4 4 4} %27 +%1 C Partisi 3.000 %20 3 3 3 (-1) 2 %13 -%7 D Partisi 2.100 %14 _{2 2 (-1) 1 1} %7 -%7 E Partisi 1.100 %7 _{1 (-1) 0 0 0} 0 -%7 Toplam 15.000 %100 _{15 15 15 15} %100

Kaynak: Arıkboğa, 2008a: 194’ten alınmış, bazı unsurlar eklenerek yeniden uyarlanmıştır.

Tablo 12’de seçim sistemiyle oynanarak meclis aritmetiğinde gerçekleşebilecek değişim orantılılıktan orantısızlığa doğru bir seyirle gösterilmekte ve orantısız temsilin kademeli olarak arttığı görülmektedir. Buna göre, baraj olmadığında tüm partiler üyelik kazanmaktayken; %10 baraj uygulandığında -barajı aşamayan- E partisinden 1 üye B Partisine geçmektedir. Ondabirlik baraj uygulandığında D Partisinden 1 üye A Partisine, ondabirlik baraja ek olarak kontenjan uygulandığında ise C Partisinden 1 üye A Partisine geçmektedir. Böylece toplam oyların sadece %33’ünü alan A Partisi, sandalyelerin %53’ünü kazanmakta ve meclis çoğunluğunu (7’ye karşı 8) elde etmektedir. Belediye başkanının meclis başkanı olduğu hesaba katıldığında, A Partisi belediye başkanlığını kazanmışsa meclisteki üstünlük 7’ye karşı 9 şeklinde olacaktır. A Partisinin aşkın temsiline karşın, C, D ve E Partileri ise eksik temsil edilmektedir. E Partisinin eksik temsili baraj altında kalmasından, barajı geçen C ve D Partilerinin eksik temsili ise nispiliği zayıflatılmış seçim sisteminden kaynaklanmaktadır.

Mevcut temsil sistemi çoğu durumda, belediye meclisinde bir partinin çoğunluğu elde etmesine ve başkanların rahat bir meclis bileşimiyle çalışmasına imkân vermektedir. Örneğin, 2004 yerel seçim sonuçlarına göre İstanbul’daki 73 belediyeden 69’unda, belediye başkanıyla aynı partiye mensup meclis üyelerinin, mecliste çoğunluğu oluşturdukları görülmüştür. Belediye başkanıyla aynı partiye mensup meclis üyelerinin, mecliste 1 üye farkla azınlıkta kaldığı durumlarda; başkan da meclis üyesi olarak oy kullandığından ve oyların eşitliği durumunda başkanın olduğu taraf çoğunluk

sayıldığından, başkanla birlikte yine meclis çoğunluğu sağlanabilmektedir (Arıkboğa vd., 2007: 26). Ancak belediye seçimlerinde, seçmenlerin oy eğilimi farklılık gösterdiğinde ve belediye başkanının partisi meclis üyeliği seçimlerinde birinci olamadığında, özellikle kontenjan uygulamasının da etkisiyle, rüzgâr diğer partinin/partilerin lehine, başkanın partisinin aleyhine esmeye başlayacaktır.

Örneğin 2019 seçimlerinde İzmit (Kocaeli’nde) belediye başkanlığını CHP kazanmış; belediye meclisi seçimlerinde Ak Parti 1., CHP ise 2. olmuştur. Belediye meclisi seçimlerinde iki parti arasında çok küçük bir fark (yalnızca %1,44-3.089 oy) olmasına rağmen, 37 meclis üyesinden 21’ini (%57’sini) Ak Parti, 16’sını (%43’ünü) CHP kazanmıştır. Seçim sistemin etkisiyle Ak Parti ve CHP arasındaki %1,44 oy farkı sandalye dağıtımında iki parti arasında %14’lük bir farka yol açmıştır. Daha küçük bir seçim çevresi olan Köyceğiz (Muğla’da) Belediyesinde belediye başkanlığını Ak Parti kazanmış; belediye meclisi seçimlerinde CHP 1., Ak Parti ise 2. olmuştur. Belediye meclisi seçimlerinde iki parti arasında sadece 80 oy (%0,33) fark bulunmaktayken, 15 meclis üyesinden 9’unu (%60’ını) CHP, 6’sını (%40’ını) Ak Parti kazanmıştır. Seçim sistemin etkisiyle CHP ve Ak Parti arasındaki %0,33 oy farkı sandalye dağıtımında iki parti arasında %20’lik bir farka yol açmıştır. Bu örneklerde muhalefetin mecliste oy oranlarının ötesinde güçlü bir çoğunluk elde ettiği görülmektedir.

2.3.2. Büyükşehir Belediye Meclislerinin Oluşumu: Çifte Kimlik Sorunu ve Temsil